Revitalizando la noción de una confederación jordano-palestina – Por Oded Eran (INSS)

En la búsqueda de una solución al conflicto palestino-israelí, ha resurgido recientemente la idea de una federación/confederación jordano-palestina, propuesta ocasionalmente. En una reunión el 2 de septiembre, 2018 entre el Presidente de la Autoridad Palestina Abu Mazen y un grupo de israelíes, el líder palestino dijo que la idea fue planteada por el equipo estadounidense comprometido con los esfuerzos por renovar las negociaciones entre las partes y formular una propuesta de acuerdo. Más allá del tema principal sobre la condición legal y política de los palestinos en la propuesta estadounidense, un modelo de confederación, uno que involucre particularmente a Jordania, los palestinos e Israel, crea una posibilidad de “soluciones creativas” a temas relacionados a las economías, energía y agua. Un marco trilateral de esta naturaleza también puede facilitar soluciones que incluyen renunciar a elementos de soberanía por el bien de la confederación.

En la búsqueda de una solución al conflicto palestino-israelí, ha resurgido recientemente la idea de una federación/confederación jordano-palestina, la cual ha sido propuesta ocasionalmente. En una reunión el 2 de septiembre, 2018 entre el Presidente de la Autoridad Palestina Abu Mazen y un grupo de israelíes, el líder palestino dijo que la idea fue planteada por el equipo estadounidense comprometido con los esfuerzos por renovar las negociaciones entre las partes y formular una propuesta de acuerdo.

Una federación es un régimen con un número de unidades sub-estatales organizadas en un sistema donde un gobierno federal controla a las principales potencias relacionadas a la economía, la seguridad y las relaciones exteriores. Los Estados Unidos es un ejemplo de un régimen federal. Una confederación, por otra parte, es una estructura que consiste en dos o más estados, cada uno de los cuales mantienen su propia independencia y soberanía, pero está dispuesto a confiar algunos elementos de su soberanía a las instituciones de la confederación. Aunque actualmente no existe una entidad internacional que se considere una confederación, muchas organizaciones internacionales tienen como base este principio, es decir, renunciar a ciertos elementos de soberanía para formar una sola entidad.

La idea de asignarle un rol y/o estatus a Jordania en el contexto del tema palestino ha sido planteada en el pasado por varios elementos en Israel que no necesariamente profesaban la misma ideología. Los gobiernos involucrados no insistieron, por diferentes motivos, en el tema más allá de los rechazos lacónicos por parte de Jordania y las expresiones del “sí, pero…” de los palestinos. En cuanto a Israel, elementos en el oficialismo han ignorado la idea, o han insinuado que si la creación de un estado palestino no es una condición previa, Israel estaría dispuesto a discutirlo.

La evolución de la idea

Prácticamente desde el momento en que finalizó la Guerra de los Seis Días en 1967, diferentes elementos en Israel y Jordania comenzaron a discutir el tema de cómo restaurar el control jordano al territorio conquistado por Israel, con la excepción de Jerusalén, que ya en días posteriores a la guerra fue abordado de manera diferente que el de Cisjordania. Durante las conversaciones secretas que el Rey Hussein condujo con enviados oficiales israelíes luego de la guerra, los interlocutores discutieron las posibilidades de un retorno gradual del territorio al gobierno jordano, comenzando por ejemplo con el área de Jericó. Los eventos de Septiembre Negro (1970), la renuencia del gobierno israelí en tomar una decisión respecto a la retirada parcial de los territorios en la Península del Sinaí y Cisjordania que fueron conquistados en 1967 y posteriormente la Guerra de Yom Kippur en 1973 pusieron fin a esta etapa de contactos entre Jordania e Israel sin ningún cambio en la situación. En 1977, el ascenso al poder en Israel de un gobierno que abogó por fortalecer la conexión ideológica, práctica y legal de Israel con los territorios se manifestó de diferentes maneras, incluyendo el reactivar los nombres bíblicos a varias partes del país, tales como Judea y Samaria. Esto señalo supuestamente la muerte a la idea de que Jordania desempeñaría algún papel futuro en la administración de los territorios.

El bloque político que abogó por un compromiso territorial volvió al poder como socio en el gobierno de unidad nacional de Israel (1984-1988). Esto le permitió a Shimon Peres, en su calidad de canciller durante la segunda mitad del mandato de este gobierno, conducir negociaciones secretas con el Rey Hussein en lo referente a la “opción jordana”, dando a entender el retorno del mandato jordano al territorio ocupado en 1967. La incapacidad de Peres en asegurar el consentimiento del Primer Ministro Shamir y su gobierno a un acuerdo alcanzado en 1987 durante las conversaciones con el Rey Hussein provocó la desvinculación formal de Jordania de todo reclamo sobre lo que había sido territorio jordano, anunciado en un discurso del Rey el 31 de julio, 1988. Esta fue la segunda muerte, por así decirlo, a la idea del regreso de Jordania a Cisjordania. La primera Intifada, que estalló en 1987, sin duda contribuyó a la decisión del Rey de separar las dos riberas del Río Jordán.

Los Acuerdos de Oslo, que establecieron la Autoridad Palestina y en los que Israel acordó entablar negociaciones con los palestinos sobre un acuerdo final a los territorios ocupados en 1967, incluyendo según el lenguaje de los acuerdos, a Jerusalén, deberían haber reforzado el poner fin a la “opción jordana”. Sorprendentemente, esta opción no obstante renació cuando tanto los opositores como los defensores de la retirada de Israel de los territorios le dieron nueva vida. Los liberales que defendieron mantener el control israelí de Judea y Samaria, con la excepción de partes específicas de los territorios, consideraron que Jordania, que ya era hogar de la mayoría de la población de origen palestino, es una alternativa a un estado palestino independiente en Judea y Samaria. Basándonos en el entendimiento de que la población de estos territorios no emigraría por voluntad propia y en un deseo por evitar la creación de una población que carezca de plenos derechos políticos viviendo bajo dominio israelí, estos elementos propusieron que la población palestina en Judea y Samaria pueda votar y se postulen a cargos en las elecciones jordanas.

La imposibilidad de alcanzar una solución total respecto al futuro político de Judea y Samaria en las negociaciones entre Israel y los palestinos impulsó a los que abogaron por la retirada de Israel de estas áreas a buscar otras alternativas, una de las cuales fue la reanudación por parte de Jordania de un papel activo en la administración de los territorios que Israel evacuaría. Sin embargo, esta esperanza de que Jordania pudiera proveer una alternativa a un estado palestino o constituir el estado que cumpliría con las demandas políticas de los palestinos de Cisjordania es una total ilusión.

El discurso del Rey Hussein en 1988 no solo expresó su decepción por la negativa de Israel en adoptar el acuerdo que había alcanzado con Peres (y representantes de la administración estadounidense), sino que también reflejó la tardía comprensión de que si este deseaba preservar el mandato hachemita en Jordania, necesitaría desconectarse a sí mismo de toda responsabilidad directa por Judea, Samaria e incluso Jerusalén. El Artículo 9(2) del tratado de paz jordano-israelí de 1994 establece que “Israel respeta la actual función especial del Reino Hachemita de Jordania en los santuarios musulmanes en Jerusalén”, pero no provee una definición detallada del papel o aclaración de Ammán respecto a los lugares involucrados, más allá del Monte del Templo/Haram a Sharif. Tampoco dice nada más sobre el papel o el estatus de Jordania en ningún territorio ocupado por Israel en 1967.

El entendimiento de que algunos israelíes y tal vez también algunos palestinos, ven a Jordania como “la patria alterna” (en árabe, al-Watan al-Badil) y temen un aumento de la población palestino-jordana dentro del segmento palestino y como resultado, las demandas potenciales de proveerle a esta mayoría una expresión político-constitucional, son de gran preocupación para los monarcas hachemitas de Jordania. La conducta general del reino respecto a una serie de desafíos, particularmente aquellos relacionados al problema palestino es comprensible solo en el contexto de esta realidad jordana. La breve respuesta del Ministro de la Diplomacia Pública de Jordania respecto a un informe que Abu Mazen dijo a los israelíes que se reunieron con él recientemente de que miembros del equipo estadounidense en las negociaciones entre Israel y los palestinos habían planteado la idea de una confederación palestino-jordana no dejó lugar a dudas sobre la postura de Jordania: de que el tema está cerrado y no está en discusión y que los palestinos tienen derecho a su propio país.

La postura expresada por Abu Mazen fue más compleja y tal vez también más constructiva. Este no rechazó la dificultosa idea y dijo que pudiera estar interesado siempre que Israel fuese parte de la confederación. Su vocero Nabil Abu Rudeineh, aclaró que la idea ha estado en la agenda del liderazgo palestino desde 1984 y sería un marco que complementa la solución de dos estados. El propio Arafat tampoco descartó la idea de una confederación jordano-palestina, pero insistió en que pudiera actualizarse pasado un minuto después de la creación de un estado palestino y no antes. La respuesta pública oficial de Israel a la idea de una confederación de dos o tres puntas aún no ha sido articulada. Esto puede explicarse no solo por el deseo de Israel de evitar fricciones con Jordania, sino también por su deseo de evitar todos los compromisos y obligaciones en el establecimiento de un estado palestino, que los palestinos consideran y seguirán considerando como una condición previa para su acuerdo a una confederación.

Si el informe de Abu Mazen respecto a la propuesta estadounidense y el informe de los israelíes quienes se reunieron con él recientemente son ciertos, surgen varias preguntas. La primera es si la propuesta estadounidense hace referencia clara a dos entidades independientes. ¿Acaso la negativa de Abu Mazen en rechazar la idea es indicativo de que considera que las otras secciones del plan, por ejemplo, respecto a Jerusalén son aceptables? Las tensas relaciones entre Abu Mazen y el Presidente Trump y la administración estadounidense plantean la pregunta del por qué Abu Mazen decidió revelar específicamente ahora un detalle tan significativo del plan estadounidense. No está claro si los palestinos consideraron la posibilidad de que la idea de la confederación fuese algo “puesto adrede” entre los miembros del equipo estadounidense por Israel, por el mero deseo de eludir el tema de la soberanía. La respuesta de Hamas y la de la Hermandad Musulmana jordana muestran que estos ven la idea estadounidense como perjudicial para la solución de dos estados.

Más allá del tema principal respecto al estatus político y legal de los palestinos en la propuesta estadounidense, el modelo tripartito genera una posibilidad de “soluciones creativas” a temas relacionados con las economías, la energía y el agua. Un marco confederado trilateral puede facilitar soluciones que incluyen renunciar a elementos de soberanía por el bien de la confederación. En cualquier caso, las soluciones trilaterales en estas áreas son preferibles.

Aunque la posible reanudación por parte de Jordania a una función rectora práctica en Cisjordania pareciera en el mejor de los casos como algo ilusorio, la posibilidad de una futura participación jordana en la solución de ciertos elementos del conflicto palestino-israelí no puede ser descartada, quizás muy particularmente el marco político y jurídico que permitiría tanto a Israel como a los palestinos aceptar soluciones que eluden el honor nacional.

 

Oded Eran es compañero sénior de investigación

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