Retos y desafíos en el Tratado de Paz Israel-Jordania – Por Guilead Sher & Mor Ben-Kalifa (INSS)

Un año antes de la renovación automática del anexo al tratado de paz Israel-Jordania de 1994, el Rey Abdullah anunció que Jordania no renovara el régimen especial que rige las áreas de Naharayim y Zofar por otros 25 años. Jordania, dijo el Rey, impondrá totalmente su soberanía sobre estas áreas. La grave situación socio-económica y demográfica en Jordania, junto a la intensificación de protestas populares en todo el reino hachemita y el estancamiento político del proceso de paz palestino-israelí, han aumentado la presión pública sobre el Rey Abdullah para que cancele el tratado de paz, ya sea en parte o en su totalidad. A lo largo de años, las relaciones Israel-Jordania han resistido altibajos, pero las partes lograron superar incluso las crisis más extremas. Los profundos intereses comunes que Jordania e Israel han compartido durante décadas pueden ayudar a superar el actual desafío, siempre y cuando la crisis se resuelva rápidamente a través de un diálogo encubierto, lejos de la atención pública.

El dramático anuncio del Rey Abdullah II a la decisión de no renovar el régimen especial que rige las áreas de Zofar y Naharayim las cuales son cultivadas por los israelíes tiene como base la cláusula 6 del Anexo 1.B y el Anexo 1.C del Tratado de Paz Israel-Jordania firmado el 26 de octubre, 1994. La cláusula No. 6 establece lo siguiente:

Sin perjuicio a los derechos privados de propiedad de la tierra dentro del área, este Anexo permanecerá en vigor durante 25 años y será renovado automáticamente por los mismos períodos, a menos que una de las partes emita un aviso previo de un año para su terminación, en cuyo caso a petición de cualquiera de las partes, serán celebradas consultas.

Un año antes de la renovación automática del anexo, el Rey Abdullah anunció no renovar el acuerdo e impondrá plena soberanía jordana sobre estas áreas. Los dos anexos del tratado de paz son idénticos y se relacionan a las áreas en la región de Naharayim/Baqura al norte y a la región de Zofar al sur, que se extienden a lo largo de poco menos de 1 kilometro y 2 kilómetros respectivamente. La compleja realidad en estas dos regiones definidas dictó un arreglo muy singular, gobernado por un “régimen especial”: la soberanía jordana, la propiedad israelí de la tierra y/o el cultivo agrícola de la región por parte de los agricultores israelíes y los derechos sobre la tierra que Jordania otorgara a Israel por periodos renovables de 25 años cada uno.

Las encubiertas relaciones entre Israel y Jordania comenzaron en la década de los 50 y continuaron en décadas posteriores. En 1987, el Rey Hussein y el canciller Shimon Peres alcanzaron un acuerdo informal de principios durante una reunión en Londres. Este acuerdo se enfocó en un proceso, en lugar de asuntos materiales: convocar una conferencia internacional bajo los auspicios de las Naciones Unidas, que discutiría soluciones al conflicto árabe-israelí y al problema palestino basados en la Resolución 242 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; y la formación de comités conjuntos, uno de ellos para las negociaciones entre Israel y la representación jordano-palestina. Sin embargo, este acuerdo fue torpedeado por ambas partes, primero por Israel, en el gabinete encabezado por el Primer Ministro Yitzhak Shamir y luego por el Rey Hussein, quien después del estallido de la intifada en diciembre, 1987 renunció a cualquier participación y reclamo a la soberanía jordana sobre los territorios palestinos. Una delegación conjunta jordano-palestina participó en la Conferencia de Paz de Madrid de 1991. La firma de la Declaración de Principios de Oslo por parte de Israel y la OLP en septiembre de 1993 facilitó la renovación de las conversaciones secretas entre Israel y Jordania y un año después el tratado de paz fue firmado en el cruce fronterizo de Arava. El acuerdo incluyo ajustes menores en la frontera, incluyendo disposiciones especiales relacionadas con las áreas agrícolas en Naharayim y en Zofar. El acuerdo también incluyo una cláusula según la cual “Israel respeta el actual papel especial que realiza el Reino Hachemita de Jordania en los santuarios musulmanes de Jerusalén. Cuando se lleven a cabo las negociaciones sobre el estatus permanente, Israel le otorgará alta prioridad al papel histórico jordano en tales santuarios”.

La familia real en Amman cree que si no se llega a un acuerdo permanente entre israelíes y palestinos en lo general y en correlación a la Antigua Ciudad de Jerusalén en particular, todo esto pudiera convertirse en una conflagración regional y representar una seria amenaza para Jordania. Es por eso que los jordanos han sido socios activos en puntos cruciales decisivos en el proceso de paz palestino-israelí y el primer Rey Hussein y posteriormente el Rey Abdullah asistieron a las diversas ceremonias de firma de acuerdos entre Israel y la OLP, incluyendo el octavo y último acuerdo firmado hasta la fecha de hoy – El Memorando de Sharm el-Sheikh de septiembre, 1999.

El tratado de paz entre Israel y Jordania ha sobrevivido a crisis difíciles en los últimos 24 años, desde el asesinato de 7 chicas israelíes en 1997 en Naharayim por un soldado jordano y el intento fallido de asesinato al líder de Hamas Khaled Mashal en Jordania ese mismo año, a través de la intifada Al-Aqsa (2000-2005) y los violentos disturbios en el Monte del Templo en el 2014 y en el 2017, el asesinato de dos ciudadanos jordanos por un guardia de seguridad israelí de la embajada en Amman en julio, 2017. Jordania no tuvo embajador en Israel durante largos periodos de tiempo. Sin embargo y a pesar de las diferentes crisis políticas a lo largo de los años, se han firmado e implementado numerosos entendimientos en relación a la economía, la calidad ambiental, el comercio, la salud pública, la ciencia, cultura y agricultura. También se han firmado acuerdos a gran escala durante la última década relacionados al gas natural, agua y el turismo.

El Proyecto Transporte de Agua del Mar Rojo-Mar Muerto, la iniciativa emblemática regional inicialmente destinada a revivir el Mar Muerto, provee agua desalinizada a la región, genera energía hidroeléctrica y desarrolla las industrias de la agricultura y el turismo no progresa según lo planeado por la parte que a Israel le toca. Jordania por su parte, anunció que avanza independientemente con el proyecto y acusó a Israel de socavar la cooperación regional. La Iniciativa del Corredor Jericó-Jordano-Palestino-Israelí para la Paz y Prosperidad demuestra los esfuerzos para promover una “base económica para la paz regional” y se supone sea un componente clave a los esfuerzos para desarrollar la industria palestina en Cisjordania. El proyecto Jordan Gateway, una zona industrial conjunta jordana-israelí que cruza el río y es frontera natural entre los dos países en la región Emek Hamaayanot, se basa en un principio de libre comercio entre ambos países y los Estados Unidos. Este fue acordado en 1998, pero el puente sobre la parte israelí fue completado solo durante el verano del 2018 y los trabajos de desarrollo en el lugar solo comenzarán en un futuro cercano.

En cuanto a la seguridad, ambos países continúan cooperando plenamente a lo largo de la frontera pacífica entre ellos. Los acuerdos con armas y equipos militares y policiales son llevados a cabo con el apoyo y la asistencia de los Estados Unidos lejos del ojo público y ambos ejércitos mantienen una cooperación regular en relación a los entrenamientos.

Sin embargo, Jordania considera el estancamiento político israelí-palestino y el continuo control de Israel sobre Cisjordania como una amenaza estratégica sustancial. Mientras el estatus quo continúe y no se logren avances hacia el establecimiento de un estado palestino, los jordanos están preocupados por las expulsiones de palestinos hacia territorio jordano. El Príncipe Hassan, hermano del Rey Hussein, una vez denominó esta posible contingencia una total “agresión demográfica”.

Jordania se encuentra batallando una situación socioeconómica pobre y tensa, derivada, entre otras cosas, de una enorme carga económica, política y de una infraestructura social impuesta sobre esta por más de un millón de refugiados (algunos estiman son 1.5 millones, mientras que las Naciones Unidas cita 760.360 refugiados), la mayoría de ellos huyeron de Siria, siendo algunos de Irak y Yemen. Además, el apoyo financiero de los estados del Golfo ha disminuido en los últimos años y en el 2017 el desempleo en Jordania alcanzó el 18%, el nivel más alto en 25 años. Aproximadamente una cuarta parte de todos los graduados universitarios están desempleados. La recesión en Jordania es muy palpable como resultado del constante aumento de los precios de los bienes de consumo básicos y los aumentos drásticos al impuesto sobre la renta y al impuesto corporativo. En mayo, 2018 el semanario The Economist clasificó a Ammán como la ciudad más cara de los países árabes y el número 28 entre las ciudades del mundo.

Como resultado de las dificultades económicas en Jordania, ha habido un aumento en las protestas contra la familia real en los últimos 6 meses. En junio, estas protestas se intensificaron y se extendieron a las principales ciudades. A diferencia de la mayoría de los eventos anteriores, durante estas protestas los manifestantes no se cubrieron los rostros. Al mismo tiempo, la disuasión de las fuerzas de seguridad se ha erosionado significativamente. En respuesta, en junio, el Rey Abdullah despidió al Primer Ministro Hani Al-Mulki y lo reemplazó con el Dr. Omar Al-Razzaz, economista y ministro de educación, con la esperanza de generar un cambio en el sentimiento de la población.

La prevaleciente suposición es que las manifestaciones son políticas y muchos sostienen que están siendo orquestadas por facciones opositoras políticas en el reino. Estas facciones también acusan a Israel, dado su comportamiento hacia Jordania y su política hacia los palestinos y este señalamiento de culpa viene respaldado por elementos del gobierno y por las instituciones jordanas. Incluso la iniciativa de paz de Trump (a pesar de que aún no se ha presentado oficialmente o no se ha hecho pública) es percibida por el gobierno jordano, ambos el Rey y por funcionarios del gobierno, como una amenaza potencial para la seguridad del reino junto a una mayor oposición a la iniciativa de Trump expresada tanto en la calle jordana como en los medios de comunicación.

Los temas estrechamente relacionados son el honor y autoridad de Jordania respecto a su frontera con Israel. Los manifestantes en Amman exigieron que las tierras en ambos enclaves le fuesen devueltas a Jordania. En agosto, Marwan Al-Muasher, ex-embajador jordano en Israel y en Estados Unidos, ex-canciller y vice-primer ministro, publicó un extenso artículo en contra de la iniciativa Trump en el diario Al-Rad y pidió a Jordania que instituyera una serie de medidas, incluyendo “la adopción de una resolución por parte del gobierno y del parlamento jordano de no renovar el contrato de arrendamiento de las tierras en Al-Baqura [Naharayim]. Nadie en la comunidad internacional podrá afirmar que esto constituye una violación al tratado de paz, ya que Jordania tiene todo el derecho de no renovar este acuerdo”.

Cuanto más apasionadas se volvieron las manifestaciones, que no eran únicamente hacia los temas económicos, más intensa fue la presión pública dirigida al Rey Abdullah para que derogue en su totalidad el tratado de paz con Israel, con especial atención a las tierras utilizadas por Israel. De los 130 miembros del parlamento jordano, 87 firmaron una petición para poner fin al régimen especial en estas áreas y restaurar la plena soberanía de Jordania sobre estas.

Es muy probable que la actual crisis pudo haberse prevenido si Israel hubiese instituido una política sabia y futurista y de esa manera evitar esta acción política sorpresa que pone en peligro el futuro de los agricultores israelíes. Ahora que se ha materializado, es de esperar que esta crisis no constituya un punto de referencia en las relaciones bilaterales. Israel y Jordania han demostrado en el pasado que son capaces de superar desarrollos complejos y resolver desacuerdos. Los profundos intereses mutuos entre los países son numerosos: los relacionados a la economía, la seguridad nacional, el suministro de agua, la agricultura y por supuesto, la seguridad regional.

El propio tratado de paz contiene un mecanismo para consultas y éstas deberían comenzar de inmediato, al inicio de este período anual de notificaciones, en lugar de estar sentados nuevamente sin nada que hacer. Ambas partes están interesadas en mantener el tratado de paz. En consecuencia, las amenazas hechas por los ministros del gobierno israelí para castigar a Jordania por el paso que dio son tanto ilógicas como irresponsables. Sin embargo, es muy probable que el Rey no reversará su decisión, Israel debe enfocarse en las negociaciones y en los preparativos para poner fin a su uso de estas áreas, negociando una extensión del período de transición, acomodando soluciones alternas para los agricultores israelíes y determinando la tasa de compensación a ser pagada a Israel. Este es un problema grave que debe ser manejado a través de un diálogo juicioso independiente de las consideraciones políticas internas y, mucho más importante aún, que suceda lejos del ojo público.

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