Resumen – Existen dos crisis de refugiados en el Medio Oriente que actualmente compiten por recursos y atención. Una se encuentra nominalmente centrada en Siria, pero en la realidad se extiende desde Libia hasta Afganistán. La otra crisis es la palestina y supuestamente ha estado ocurriendo desde 1948. Una mirada más cercana a las causas de estas crisis muestra que la primera es principalmente el resultado del colapso del sistema estatal árabe y el auge del Islam militante, mientras que la segunda no puede ser considerada una crisis en lo absoluto.
La historia de las respuestas internacionales a las crisis de refugiados durante las guerras del pasado siglo demuestra cuán anómala es la situación palestina, particularmente en lo que respecta a La Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente, o UNRWA, una agencia singularmente única en los anales de las organizaciones internacionales. Es el único esfuerzo de “ayuda” dirigido a una única población; es por lo visto permanente, si no eterna; y su misión es cada vez mayor. Es la única organización de “ayuda” en el mundo financiada internacionalmente que es dirigida y liderada no solo por sus clientes sino también para su propio beneficio.
Como ministerio de salud, educación y bienestar de facto, la UNRWA compite y complementa a la Autoridad Palestina (AP), aliviando así a la AP de asumir responsabilidades en áreas cruciales de actividad rutinariamente ejercidas por estados normales, incluso estados aspirantes. Y la existencia de la UNRWA es fundamental como símbolo dentro de la sociedad palestina, siendo esta el engranaje alrededor del cual giran los conceptos clave de identidad, las ideas del victimismo palestino y de “refugio” y (la supuesta) responsabilidad internacional de su destino.
Al examinar una serie de dimensiones relacionadas con el enfoque de la UNRWA hacia los palestinos, se pueden aprender lecciones para ser aplicadas a las crisis mayores del Medio Oriente. Entre estas están, el riesgo moral de asignarle responsabilidad por la ayuda de los refugiados a la comunidad internacional y los peligros de institucionalizar la tal ayuda a los refugiados en una organización devota, que puede ser capturada por la población a la que esta le sirve.
Introducción
En el área del Medio Oriente en el siglo 21, existen dos crisis de refugiados que compiten por atención y recursos.
La primera es una crisis regional global. Comenzó en el 2003 con la invasión internacional de Irak liderada por Estados Unidos, que condujo a una insurgencia viciosa sunita y a la limpieza étnica de los cristianos de ese país y degeneró aún más con el asesinato masivo y la esclavización de los yazidis, la partición efectiva de Irak y su creciente dominio por parte de Teherán.
La crisis se extendió a través de los alzamientos árabes de finales del 2010 y alcanzó picos horribles durante los conflictos sirios, libaneses y yemeníes. Solo en Siria, unas 500.000 personas han sido asesinadas y casi 5 millones han sido desplazados y muchas otras han sido mutiladas, torturadas e incluso vendidas como esclavos. En Libia, la destrucción del régimen de Gadafi desestabilizó el país junto a las regiones subsaharianas hacia el sur, convirtiéndolas en la puerta de entrada a una migración masiva y a la trata de personas en Europa, con más de 180.000 que llegaron solamente a Italia en el 2016. Mientras tanto, la guerra civil en Yemen entre el régimen y sus estados agentes respaldados por Irán contra sus rivales apoyados por Arabia Saudita ha creado unos 200.000 refugiados.
La situación es compleja y cambiante, pero los resultados en términos de refugiados son claros. existen más de 650.000 refugiados en los campamentos en Jordania, extendiendo los recursos de ayuda y seguridad del reino a un punto de quiebre. Otro millón de refugiados sirios están siendo desatendidos en el Líbano y más de 3 millones en Turquía. A estos se les debe agregar más de 5 millones de refugiados afganos en Irán y Pakistán y 1.5 millones de refugiados de la región Sudán del Sur, incluyendo un millón que huyó a Uganda desde julio, 2016.
La otra, mucho más limitada crisis de refugiados es la de los palestinos. La sabiduría convencional sostiene que esta crisis ha estado en marcha desde 1948 y se vio exacerbada por la guerra de junio, 1967. Los palestinos que fueron desplazados de sus hogares en lo que hoy conocemos como Israel han sido considerados refugiados desde el año 1950, transmitiendo lo que se ha convertido en un estatus legal formal y provisto por la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente o UNRWA.
La forma de esta crisis es bien conocida. Los palestinos han sido mantenidos en campamentos en Cisjordania y en la Franja de Gaza (gobernados por la Autoridad Palestina y Hamas, respectivamente) y en el Líbano y Siria, donde tienen derechos limitados de propiedad y de empleo. A los palestinos se les ha ofrecido derechos de propiedad y empleo, así como también ciudadanía, solo en Jordania. Todo esto tiene como base el apoyo directo al sistema de salud palestina, de educación y los servicios sociales de la UNRWA, la única agencia internacional de ayuda creada para el beneficio de una población específica. Según el estimado de la agencia, existen más de 5 millones de “refugiados” palestinos en el mundo, muchos de los cuales son ciudadanos de otros estados.
A medida que la “crisis” de los refugiados palestinos entra en su séptima década, su alcance y severidad se queda corta en comparación con la crisis regional de los refugiados. Sin embargo, la comunidad internacional continúa dedicándole atención y recursos desproporcionados a este problema, en marcado contraste con su respuesta fortuita a la ya mucho más aguda crisis regional.
Así, por ejemplo, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (UNHCR) ha sido dirigido a los aproximadamente 65 millones de desplazados (55% de las cuales provienen de Sudán, Siria y Afganistán) con un personal de poco más de 10.000 y un presupuesto de $7.7 billones en el 2017. En contraste, el apoyo global a la UNRWA, con un personal de más de 30.000 personas – un trabajador de las asociaciones de ayuda para 166 refugiados o 40 veces la asignación a los refugiados no palestinos – y un presupuesto en el 2016 de $1.45 billones – $290 por refugiado, o 24 veces la inversión relativa en un refugiado no palestino – continúa con poca interrupción. Un análisis comparativo del problema de los refugiados palestinos, sus orígenes y la respuesta internacional, en el contexto de presionar necesidades contemporáneas y de circunstancias cambiantes, se encuentra por lo tanto muy retrasado.
Una nueva administración estadounidense presenta una oportunidad única para reevaluar exhaustivamente las crisis de refugiados en el Medio Oriente y las respuestas internacionales. El problema es urgente. Por ejemplo, la inminente crisis de sucesión presidencial en la Autoridad Palestina (AP), donde Mahmoud Abbas, de 82 años, se encuentra en el 14avo año de un mandato de cuatro años, es un incentivo para repensar exhaustivamente las formas en que la UNRWA compite con la Autoridad Palestina y cómo, entre otras cosas, los reclamos de los refugiados apuntalan integralmente la política y cultura palestina.
Como si se necesitasen más incentivos, el colapso del sistema estatal árabe, el ascenso de ISIS y el virtual califato, las guerras en Siria, Yemen y Libia y la avalancha de refugiados del Medio Oriente, África y Afganistán golpeando a las puertas de Europa está obligando a la comunidad internacional a repensar el cómo aborda el problema de los refugiados de una manera integral. Todos estos problemas no están relacionados con los palestinos y socavan de forma útil décadas de la comunidad internacional que consideran a Palestina y los refugiados ejes principales en los asuntos del mundo. También destacan el estado excepcional de los refugiados palestinos en los asuntos internacionales. Esta condición, en el centro del cual se encuentra la UNRWA, es insostenible.
Pero el ejemplo palestino también ofrece muchas lecciones para abordar la crisis de los refugiados del siglo 21. Muchas de las mismas preguntas que enfrentan, a menudo sin éxito, respecto a los palestinos están siendo enfrentadas hoy. ¿Quién es considerado refugiado y quién es considerado como inmigrante económico? ¿Alivian o intensifican las crisis de los refugiados los esfuerzos de ayuda internacional? ¿Qué impacto tiene el alivio en las culturas locales en términos de fomentar dependencia o autonomía? ¿Y cómo se toman las decisiones fundamentalmente políticas sobre las soluciones a las crisis de refugiados en contextos geopolíticos más amplios, incluyendo la competencia entre las superpotencias?
El obstinado afianzamiento del reclamo por parte de los refugiados palestinos y sus múltiples facetas, incluyendo la narrativa de despojo, la centralidad del estatus de refugiado y el “derecho a retornar” a la identidad y cultura palestina y la singular respuesta internacional, concretamente la UNRWA, ofrecen lecciones importantes para el presente. Una perspectiva comparativa de las crisis de los refugiados del siglo XX, especialmente en el Medio Oriente, actúa como contraste a la experiencia política y cultural única de los palestinos. En particular, el contraste entre los mecanismos temporales y permanentes para la ayuda a los refugiados, incluyendo las organizaciones no-gubernamentales que se convirtieron en instituciones que se auto-perpetúan, provee importantes lecciones para aplicarlas tanto al tema palestino como a la crisis actual.
El objetivo de este estudio es sugerir nuevas políticas que puedan ayudar a los encargados de formular políticas a asignarle atención y recursos a las urgentes crisis de los refugiados. Hacerlo ayudará a los palestinos, a los israelíes y a la comunidad internacional a realizar cambios tan necesarios a las políticas y cultura, que abordarán el tema de los palestinos en los estados árabes y promoverán la causa de la paz. Al hacerlo, se logrará una nueva perspectiva sobre la crisis de los refugiados en el Medio Oriente haciendo posibles la creación de nuevas políticas.
Crisis de refugiados a comienzos del siglo XX
Los refugiados han existido desde las primeras guerras, al igual que las políticas que les rodean. Pero desde el Tratado de Westfalia en 1648, el problema de los refugiados se ha enfocado primero como un problema para los estados soberanos y luego para el sistema internacional emergente; y como normas internacionales respecto al problema desarrollado, también lo hicieron los regímenes legales de emigración e inmigración y la expulsión y recepción de refugiados.
En el siglo 19, la mayoría de los estados occidentales aceptaron formal o informalmente que a los refugiados se les ofreciera protección. Organizaciones tales como el Comité Internacional de la Cruz Roja y sus sociedades locales también surgieron a finales del siglo 19, pero inicialmente estaban orientadas a aliviar el sufrimiento de los soldados heridos y capturados. Este siguió siendo el enfoque principal de la organización hasta después de la Primera Guerra Mundial.
La primera mitad del siglo 20 fue definida por el conflicto global y las crisis masivas de refugiados. La respuesta internacional a estas nuevas crisis fue doble. Por una parte, existió una creciente variedad de regímenes legales internacionales que les ofrecían protección a los refugiados. Innovaciones tales como el Pasaporte Nansen para los refugiados sin patria surgieron después de la Primera Guerra Mundial, junto a instrumentos internacionales tales como la Liga de Naciones, Convenciones de Ginebra adicionales, la Declaración de los Derechos del Niño y una ampliación de las comunidades internacionales de expertos que abordan áreas tales como las leyes, ciencia, la medicina y el trabajo. También comenzaron a echar raíces los nuevos conceptos de humanitarismo y el discurso legal sobre el tema de los derechos humanos.
Por otra parte, la entrega verdadera de ayuda a los refugiados sigue siendo en gran parte responsabilidad de personas u organizaciones no gubernamentales tales como la Cruz Roja, u organizaciones establecidas como asociaciones público-privadas a corto plazo. Sin embargo, una característica sobresaliente de las ONG recientemente formadas es que una vez que abordaron el problema específico para el cual habían sido creadas, se transformaron rutinariamente en instituciones permanentes. Un ejemplo temprano de esto es el Comité Judío Estadounidense (CJE), fundado en 1906 en respuesta a los pogromos contra los judíos en el Imperio ruso, solo para asumir rápidamente papeles nacionales e internacionales mucho más amplios, abordando temas que van desde la vida judía en los Estados Unidos, a las relaciones judío-católicas, a los derechos humanos internacionales. Lo mismo ocurre con su filial, el Comité de Distribución Conjunta Estadounidense, que envió ayuda a los judíos en la Palestina otomana y en Rusia. Ambas organizaciones todavía existen hoy día, pero mientras el CJE continúa asumiendo una variedad de roles políticos, el Comité de Distribución Conjunta Estadounidense se enfoca principalmente en el alivio a las comunidades judías globales.
En contraste, una de las iniciativas de ayuda privada más importante de la Primera Guerra Mundial fue el Comité de Ayuda en Bélgica, organizado por el futuro presidente estadounidense Herbert Hoover, quien envió casi 6 millones de toneladas de alimentos desde el año 1914 al 1919. Aunque la iniciativa fue totalmente financiada a través de donaciones voluntarias, con el propósito de proteger que los suministros de ayuda no fuesen a ser requisados por los ocupantes alemanes, estos permanecieron como propiedad del embajador estadounidense a través de su distribución.
Las operaciones del Comité fueron únicas y sin precedentes. Tal como lo describió su historia oficial, el Comité “tenía, por ejemplo, su propia bandera; realizo contratos y tratados informales con gobiernos beligerantes; a sus barcos se les otorgaron privilegios de acuerdo a ninguna otra bandera; sus representantes en regiones ocupadas militarmente gozaban de poderes e inmunidades de gran importancia. La Comisión en sí misma fue neutral entre parámetros opuestos, pero en el cumplimiento de sus obligaciones mantuvo frecuentes controversias con ambos entes hostiles y recibió ayuda y cooperación esencial de ambos”.
Otra asociación público-privada fue la Administración de Ayuda Norteamericana, que operó en Europa desde 1919 hasta 1923. También dirigida por Hoover, la organización surgió de la Administración de Alimentos de los Estados Unidos que se formó durante la Primera Guerra Mundial para supervisar la producción de alimentos y las compras del gobierno. Financiado por el gobierno de los Estados Unidos pero que depende de organizaciones privadas para su distribución, la Administración de Ayuda Estadounidense entregó alimentos a casi dos docenas de países europeos, incluyendo la Unión Soviética. La ayuda de emergencia ofrecida a la nueva república polaca fue especialmente crítica para estabilizar la producción de alimentos y lograr la recuperación económica. Al igual que la Comisión de Ayuda en Bélgica, la Administración de Ayuda Estadounidense detuvo sus operaciones y se disolvió.
En el Imperio Otomano, proveer lo que hoy se llamaría los servicios de bienestar social, incluso a los refugiados, era responsabilidad de las comunidades religiosas individuales. Luego de la reorganización de Tanzimat a mediados del siglo 19, el estado otomano y varios waqfs o dotaciones religiosas fueron responsables del bienestar social de los musulmanes. Esto se convirtió en un problema especialmente importante ya que los territorios europeos del imperio se perdieron y los musulmanes huyeron a Anatolia.
Las comunidades cristianas y judías del imperio ejercieron durante mucho tiempo la autonomía sobre los asuntos internos incluyendo bienestar social y tenían larga tradición en el área de las instituciones de caridad. Estas comunidades también tenían la ventaja fortuita del apoyo de los correligionarios fuera del imperio. Las instituciones, incluyendo las iglesias y sus alas misioneras y los filántropos apoyaron las redes de escuelas y hospitales que fueron vitales para apoyar a las comunidades cristianas y judías locales.
El apoyo a los cristianos del Medio Oriente estuvo íntimamente relacionado al imperialismo occidental, pero también estuvo motivado por la persecución otomana a los cristianos y a otros que se intensificó a lo largo del siglo 19. En el siglo 20, cuando el imperio entró en su período de descenso terminal, las persecuciones alcanzaron proporciones inmensas. Las Guerras de los Balcanes de 1912-13, el Genocidio Armenio, el Genocidio Póntico, las masacres asirias y la limpieza étnica de los griegos de Anatolia, exigieron un número de víctimas humanas cuya cifra se estimó en millones.
Se lanzaron varios esfuerzos de ayuda para responder. El más conocido fue el Comité Estadounidense para el Alivio Armenio y Griego, fundado en 1915 y más tarde la Organización Near East Relief – Ayuda al Cercano Oriente y que existe hoy día como la Fundación del Cercano Oriente. El embajador estadounidense Henry Morganthau hijo, envió informes terribles sobre el genocidio armenio en desarrollo y estos catalizaron a un grupo de prominentes ciudadanos estadounidenses para crear una organización de ayuda privada.
La Fundación del Cercano Oriente estuvo activa en toda Siria, el Levant y más tarde en Rusia, entregando alimentos y suministros a los armenios y estableciendo campamentos de refugiados, centros de entrenamiento profesional, hospitales y orfanatos. También fue pionero en recaudar dinero directamente del público estadounidense utilizando los medios de comunicación e imágenes evocadoras, técnicas que se han convertido en estándares para los grupos humanitarios. Saliendo de un trasfondo misionero cristiano y el enfrentarse a la ya existente imagen pública de la barbarie turca, la Fundación del Cercano Oriente enfatizó la antigüedad de los armenios y las responsabilidades de los cristianos en especial los estadounidenses a nivel global.
En las grandes dislocaciones de la Primera Guerra Mundial, el colapso de los imperios y la formación de nuevos estados junto a nuevas fronteras, cientos de miles de refugiados armenios, kurdos y otros fueron desviados de un lado a otro, privados de representación política y de otros derechos. Eventualmente, estos cayeron dentro de nuevos estados y territorios obligatorios que continuaron haciendo ajustes fronterizos e intercambios de población, por vía de tratados e informalmente, a través de la década de 1930. A medida que la situación de los refugiados se estabilizó, la Fundación del Cercano Oriente y el Movimiento de Rescate de la Sociedad de las Naciones continuaron dando y extendiendo ayuda, en particular a mujeres y niños que habían sido desplazados después del genocidio.
La Fundación del Cercano Oriente no fue la única organización de ayuda que tiene como objetivo socorrer a cristianos y judíos. El Comité de Ayuda para los Griegos de Asia Menor, el Fondo de Ayuda de Serbia y varias otras organizaciones abordaron necesidades apremiantes a corto plazo y luego desaparecieron. La trayectoria de la Fundación del Cercano Oriente, sin embargo, es instructiva. Al igual que muchas otras organizaciones de la Primera Guerra Mundial fundadas para enfrentar crisis específicas, esta se ha convertido en un elemento permanente del panorama de las ONG. En lugar de centrarse exclusivamente en la ayuda y la rehabilitación de los refugiados, esta se ha movido hacia el desarrollo social y económico, ámbitos que son efectivamente abiertos y que depende en gran medida de los contratos del gobierno. Y ha descartado por completo el énfasis explícito de los cristianos, ya sea como víctimas o salvadores, centrándose casi exclusivamente en servir a los musulmanes del Medio Oriente y del norte de África.
Otro caso de estudio en la perpetuación de la ayuda y defensa es el Comité de Servicio de Amigos Americanos (CSAA), formado durante la Primera Guerra Mundial con el objetivo de proveer un “servicio” alterno para el movimiento cristiano de pacifistas Quakers, con énfasis especial en ayudar a los refugiados desplazados a crear refugios temporales y la reconstrucción de las vidas de los refugiados que retornan. Esto se llevó a cabo en niveles prácticos, a través del suministro de alimentos y herramientas, incluyendo colmenas, vacas y útiles escolares y la contribución de mano de obra del CSAA. La enseñanza de habilidades fue tan importante como proveer ayuda, ya que los refugiados calificados de hecho contribuirán a la reconstrucción de familias y comunidades auto-suficientes.
El éxito del CSAA en Francia fue tal que después del final de la Primera Guerra Mundial, la organización brindaba asistencia médica y ayuda en Serbia, Austria y Alemania mientras la organización cambiaba su enfoque hacia la ayuda y el desarrollo de los refugiados. Esta estuvo activa alrededor del mundo, incluso en los Estados Unidos durante la época de la Gran Depresión. El trabajo de la AFSC en Europa durante y especialmente después de la Segunda Guerra Mundial fue tan exitoso que, junto a su contraparte la British Quaker, fue galardonado con el Premio Nobel de la Paz en 1947. Este éxito lo llevó a proveer ayuda a los refugiados palestinos cuando las Naciones Unidas le pidieron a la organización que administre las operaciones de refugiados en Gaza en 1949 bajo los auspicios del recién creado programa interino de Ayuda de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina (UNRPR).
En su informe a la Asamblea General del 16 de septiembre, 1948 el Mediador de las Naciones Unidas para Palestina Folke Bernadotte estableció el número de refugiados en 360.000; y este estimado se elevó a 472.000 por el informe complementario presentado un mes más tarde por el sucesor de Bernadotte, Ralph Bunche, quien anticipó que la cifra llegaría a unos 500.000 en un futuro cercano. Los estimados de fuentes Palestina Árabes y de la Liga Árabe fueron consistente y dramáticamente más elevadas, de 631.000 a 780.000. Cuando la UNRPR comenzó a funcionar el 1 de diciembre, 1948 encontró a 962.643 personas registradas en sus listas de ayuda.
La UNRPR, sin embargo, vería que esta cifra más elevada incluía a muchos no-refugiados, tales como los beduinos y numerosos inscritos fraudulentos. En Gaza, la AFSC logró purgar las listas fraudulentas y de duplicación de refugiados en Gaza y también creó escuelas y educación vocacional, clínicas y otras infraestructuras locales. Pero los contratistas de la UNRPR en Siria y el Líbano – la Liga de Sociedades de la Cruz Roja y la Cruz Roja Internacional- no intentaron estas tareas y solo dieron ayuda directa. El número de demandantes siguió creciendo, incluso cuando la cifra verdadera de refugiados seguía siendo desconocida.
Después de un año, la UNRPR se encontró en un callejón sin salida. El CSAA se retiró abruptamente del programa diciendo que “la prolongada ayuda directa contribuye a la degeneración moral de los refugiados y que también puede, por sus efectos paliativos, militar contra el rápido arreglo político del problema” – una observación profética que encapsula la situación del refugiado palestino incluso 7 décadas después. Por su parte, los refugiados mostraron poco interés en algo más que seguir recibiendo ayuda hasta el día cada vez más improbable en que la repatriación y una plena reparación sea posible. Pero como las soluciones políticas estaban fuera de la capacidad de la UNRWA (o cualquier otra empresa de asistencia), el programa fue terminado y un nuevo programa internacional más amplio ayudaba a los refugiados palestinos y solamente a ellos: la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente, o la así llamada UNRWA.
La singular indulgencia de los refugiados palestinos
UNRWA fue creada el 8 de diciembre, 1949 cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Resolución 302 (IV):
[La resolución] establece la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente para los siguientes propósitos: (a) Llevar a cabo, en colaboración con gobiernos locales, los programas de ayuda y obras directas recomendadas por la Misión de Estudio Económico; (b) Consultar con los gobiernos del Cercano Oriente acerca de las medidas que estos deberán tomar en preparación para el momento cuando la asistencia internacional para los proyectos de ayuda y obras ya no esté disponible.
La lacónica autorización en la resolución original no ha impedido que la Asamblea General y la propia UNRWA amplíen la misión de la agencia. La UNRWA es única en los anales de las organizaciones internacionales: es el único esfuerzo de “ayuda” dirigido a una sola población; es aparentemente permanente, si no eterno; y su misión es cada vez mayor. Es la única “organización de ayuda” financiada internacionalmente que no solo es dirigida por sus clientes sino también para sus clientes. Como institución educativa, es depositario y transmisor de la cultura y de la identidad palestina.
Dentro de la economía política palestina, esta compite y complementa con la Autoridad Palestina (AP), en áreas de responsabilidades separadas y superpuestas. En general, su existencia alivia a la Autoridad Palestina de asumir responsabilidades en el área de salud, educación y bienestar que son rutinariamente ejercidas por estados normales e incluso aspirantes. Y la existencia de la UNRWA es fundamental como símbolo dentro de la sociedad palestina, como eje alrededor del cual giran los conceptos clave de identidad, las ideas de victimismo palestino y de “refugiado” y la responsabilidad internacional por su destino. Varias de estas dimensiones son analizadas a continuación.
Pocas situaciones en referencia a los refugiados han sido estudiadas tan intensamente. La cantidad de atención centrada sobre los palestinos en los estudios sobre los refugiados es tan generalizada que algunos académicos han expresado su preocupación de que la “excepcionalidad palestina” ha llevado a una situación de atención insuficiente a otras poblaciones de refugiados del Medio Oriente. Las crisis contemporáneas del Medio Oriente deberían intensificar esta preocupación. Pero varios aspectos de la experiencia de los refugiados palestinos relacionados con la UNRWA son particularmente valiosos por las lecciones que estos brindan.
Riesgo moral y sus peligros
La relación entre la UNRWA y los palestinos, en términos de política, instituciones y cultura, es un ejemplo de dos problemas juiciosos sobre la ayuda a los refugiados, el riesgo moral y “una forma fallida de gobierno”.
El riesgo moral es la situación en la que la parte que se ve aislada del riesgo se comporta de manera diferente a como si careciera de tal protección. La parte con protección lleva a cabo un comportamiento de mayor riesgo, mientras que aquellos sin protección pagan el precio o sufren las consecuencias del fracaso.
El papel del riesgo moral en la sociedad civil internacional y el mundo de las ONG y los proyectos internacionales de ayuda y desarrollo se entienden mejor. Algunos estudios han demostrado que las ONG en las economías en desarrollo participan cada vez más como integrantes en procesos políticos y económicos que redistribuyen el riesgo y la incertidumbre entre poblaciones específicas e instituciones estatales o internacionales. Como participantes o mediadores, están para ganar pero se encuentran a sí mismos expuestos a poco o ningún riesgo si acaso las políticas o los programas llegasen a fracasar. La base transnacional y red de las ONG modernas es otra fuente de aislamiento al riesgo y el fracaso. Las cosas pueden ir mal, pero una organización y en términos más generales, la “causa”, pueden sobrevivir o reconstituirse a sí mismas en cualquier parte del mundo.
Las propias Naciones Unidas asumieron el riesgo moral respecto al problema de los refugiados palestinos. La UNRWA está efectivamente protegida de cualquier consecuencia que surja de sus acciones o las de sus clientes por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas y por las políticas externas dinámicas que apoyan a dichas organizaciones. Las potencias occidentales que crearon el programa y lo financiaron están sumidas en la “trampa humanitaria”, donde las intervenciones y luego una inmensa infraestructura de bienestar fueron sustituidas por las duras decisiones políticas y compromisos adquiridos. Supuestamente, la retirada de la tal infraestructura de bienestar crearía enormes dificultades o algo peor, a pesar del hecho de que los palestinos poseen una institución, la Autoridad Palestina, que es ampliamente reconocida como un estado.
La propia UNRWA está protegida en parte por el “efecto aureola” que rodea a las organizaciones internacionales y a las ONG, la presunción de que estos son instrumentos uniformes e inequívocos del bien, que representan los valores del orden internacional liberal. La realidad de que la UNRWA es un instrumento tanto en pro y lo más importante para los palestinos, financiado a nivel internacional pero no está dirigido, no se tiene en cuenta. La UNRWA también está protegido por el “efecto CNN”; percepciones creadas por los medios internacionales respecto a los valores y la dirección de la agencia, así como también los incidentes individuales (entendidos únicamente con los valores del orden internacional liberal) crisis iniciadas y dirigidas y sus respectivas respuestas. En muchos aspectos, la UNWRA invierte los habituales roles del sistema internacional y los medios de comunicación.
El efecto perjudicial de la UNRWA en la política y cultura palestina es igualmente claro. La dependencia de la agencia está consagrada como norma cultural palestina. Desde el comienzo, los esfuerzos para desbancar a la UNRWA han producido amenazas estridentes por parte de los palestinos y advertencias extremas de los responsables de formular las políticas occidentales sobre el inevitable desastre humanitario y la radicalización que acompaña tal acción. Históricamente, la amenaza y la percepción de la radicalización palestina pasaron por varias fases. Durante la década de los años 50, fue emitida tanto en términos de una influencia comunista potencial y la probabilidad de que el problema ayudaría a desestabilizar a los estados árabes.
Con el paso del tiempo, estas amenazas y temores se intensificaron. Con el fracaso de los esquemas de desarrollo económico a mediados de la década de los 50 y con el enojo generalizado tras la Crisis de Suez de 1956, los estados occidentales reconocieron que “las repercusiones políticas en el Medio Oriente hubiesen sido desastrosas” si se hubiesen reducido y mucho menos finalizadas, la ayuda a los refugiados árabes palestinos, o hubiesen responsabilizado a los estados árabes de apoyar a los refugiados en sus territorios.
Durante la década de 1960, cuando la identidad nacional palestina se fijó en torno a los símbolos de los fedayines y la idea de “resistencia”, la posibilidad de retirar la ayuda estaba aún más cargada de peligros. Hacer eso hubiese presuntamente radicalizado aún más a los palestinos, hubiese desestabilizado a los regimen árabes amistosos o aliados y reducidos aún más la influencia occidental en la región.
Sin embargo, fue precisamente a finales de la década de los 50 y durante la década de los 60 que la UNRWA cambió unilateralmente su misión de ayuda y asentamiento al área de educación, junto a la salud y el bienestar. La propia organización jugó un papel clave en el problema de la radicalización palestina, por un lado representándose a sí misma como baluarte y, por el otro, educando a las sucesivas generaciones de palestinos dentro de la cultura de la “resistencia”. Al mismo tiempo, la agencia unilateralmente, perpetuó su propia existencia y el tema de los refugiados palestinos integralmente, redefiniendo sucesivamente el estatus de refugiado palestino. Este problema es analizado a continuación.
Las condiciones de derecho y dependencia solo se han profundizado desde el inicio de las negociaciones de Oslo entre Israel y la OLP en 1993. Como era de esperarse, la UNRWA se sintió amenazada y catalizó la resistencia popular al proceso, aparentemente para incorporar voces ya execradas por la política tradicional. Pero el efecto y la intención eran crear nuevos obstáculos a las negociaciones en forma de demandas de la plebe y, por encima de todo, preservar las propias prerrogativas de la UNRWA. Cuando surgió la Autoridad Palestina, UNRWA se convirtió inmediatamente en una subsidiaria o un anexo, que proveía servicios y competía por la ayuda internacional.
Se le ha pedido a la comunidad internacional por doble tanda que asuma un riesgo moral por los palestinos. El primero es el de las AP, sumido permanentemente en una corrupción interna junto a las luchas de poder con Hamas, pero siempre amenazando con interrumpir la cooperación o incluso detener sus operaciones y exigir que Israel asuma sus responsabilidades en Cisjordania. El segundo es el de la UNRWA, que siempre dice encontrarse en una crisis financiera pero que continuamente expande sus servicios para hacerse más indispensable aún para los palestinos y para la comunidad internacional.
El efectivo control palestino de la UNRWA
Una diferencia adicional importante entre la UNHCR y la UNRWA es el papel de los propios refugiados en estas organizaciones. Mientras que la UNHCR emplea a pocos locales para apoyar sus misiones temporales, a lo largo de las décadas de su existencia UNRWA ha empleado progresivamente cada vez más locales en lugar de un personal internacional a medida en que se han hecho cargo de la agencia y sus operaciones.
Este fue un tema importante en una serie de disputas tempranas con los gobiernos locales, tales como el de Jordania, que quería que sus ciudadanos tomaran la mayor cantidad posible de ingresos de la UNRWA. El número de estos cargos era pequeño: durante la década de los 50 y comienzos de los 60, el personal de la sede de la UNRWA fue minucioso e incluso en la década de los 80 nunca llegó a ser más de 130 puestos, con no más de 7 cargos en las oficinas locales. Sin embargo, esto no evitó la tremenda expansión de la participación de los refugiados en la UNRWA durante las décadas de los años 60 y 70, junto a los costos, a medida que se ampliaban la educación, la salud, los servicios sociales y la infraestructura. A mediados de la década del 70, el número de palestinos locales empleados por la UNRWA había aumentado a 15.000 y hoy la agencia emplea a unos 30.000 palestinos y solo algunos cientos de internacionales, principalmente en sus varias sedes.
Este proceso de clientes que llegan a controlar la agencia que les provee a ellos ha cambiado fundamentalmente la relación entre la agencia y los refugiados mientras la OLP obtenía ambos autoridad práctica en los campos de refugiados y estatus político internacional. Mediante acuerdos con el gobierno libanés en 1969 y luego con la condición de observador formal en las Naciones Unidas, la OLP obtuvo un papel casi gubernamental en los asuntos palestinos locales e internacionales, sin embargo, no asumió ninguna responsabilidad por los refugiados. Entre otras cosas, la OLP comenzó a ejercer autoridad política sobre la vida de los refugiados mediante la resolución de disputas locales y también comenzó a utilizar las instalaciones de la UNRWA como bases terroristas. El papel pionero de los palestinos en la creación del problema contradictorio de los “refugiados combatientes” ha sido reconocido por los académicos durante mucho tiempo. El problema en sí mismo ha crecido exponencialmente y ahora es una amenaza global, agravada por la de los “guerreros combatientes que retornan”.
En los años 80 y 90, la participación de los refugiados en la UNRWA aumentó aún más en las áreas de “planificación, implementación, monitoreo y evaluación de los programas de la Agencia”. Los planes israelíes de construir viviendas para los refugiados durante el decenio de 1980 fueron rechazados por los propios refugiados y por la UNRWA y por la Asamblea General de la ONU, que declaró que “las medidas para reasentar a los refugiados palestinos en Cisjordania lejos de los hogares y propiedades de los que fueron desplazados constituye una violación de su derecho inalienable de retorno”. Durante el proceso de Oslo, la UNRWA comenzó a trabajar con la Autoridad Palestina en planear un eventual traspaso de responsabilidades, pero también le recordó a la Asamblea General que “la mayoría de los refugiados no han percibido ningún beneficio concreto de los países y están preocupados de que los servicios de la UNRWA puedan verse restringidos debido a consideraciones políticas o limitaciones financieras”. Por lo tanto, a su creciente lista de prerrogativas, la UNRWA agregó comentarios políticos y consejos respecto a las negociaciones de paz. El decenio de los años 90 fue un período de análisis “situado” a las necesidades de los refugiados comparable a los “derechos” de la UNRWA. Esta parece ser otra forma de decir que cuando apareció un acuerdo de paz negociado, los representantes de los refugiados, facilitados por la propia UNRWA, volvieron a enfatizar el “derecho a retornar” – es decir, la subversión demográfica de Israel mediante repatriación e indemnización totales – como un objetivo político y social, endureciendo así la intransigencia palestina sobre este tema. A su vez, esto impulsó mecanismos para una facilitación aún mayor de la política de refugiados por parte de la UNRWA, tales como comités de campo y Centros de Actividades Juveniles, en nombre del aumento de los descendientes de los refugiados en futuros proyectos de las agencias. La UNRWA había progresado aún más para convertirse en un participante activo en el proceso político.
Con el colapso del proceso de Oslo en el año 2000, la UNRWA llevó a cabo una serie de planes de desarrollo institucional para prepararse para la próxima fase de apoyo abierto. Aumentar aún más la participación de las partes interesadas es un objetivo explícito. Un académico describe esto, de nuevo eufemísticamente, como un cambio del anterior proceso descendente de toma de decisiones de la UNRWA a “uno horizontal caracterizado por la cooperación mutua, la toma de decisiones colectivas y las responsabilidades compartidas”.
Tal como se señaló anteriormente, la UNRWA cuenta ahora con unos 30.000 empleados, siendo este el mayor de todos los organismos de las Naciones Unidas y con solo un pequeño número de empleados a nivel internacional. Mantiene dos oficinas centrales en Gaza y Ammán, con oficinas externas en Gaza, el Líbano, Siria, Jordania y Cisjordania y cuatro oficinas de representación, en Nueva York, Ginebra, Bruselas y El Cairo. Existen unos 3000 empleados en el Líbano y 10.000 en Gaza. La mayoría de los fondos provienen de los Estados Unidos y la Comisión Europea. La suposición de riesgo moral solo para los Estados Unidos mediante contribuciones a la UNRWA ascendió a unos 4 billones de dólares desde el año 1950.
La toma palestina de la UNRWA es similar a una “forma fallida de gobierno”, es decir, la toma de control de una autoridad reguladora estatal por los intereses o industrias a la cual está diseñada a supervisar. La UNRWA es una agencia internacional efectivamente administrada por los intereses a los que se pretende servir. Todo el peso del “poder blando” coercitivo de la organización y el efecto aureola se han aplicado a los procesos políticos y a los medios locales e internacionales a fin de protegerlo y mantener el ciclo de búsqueda rentista en funcionamiento. Esto se ha hecho en gran parte con miembros de la población “refugiada” que trabaja en el seno de la UNRWA, con la ayuda del personal directivo internacional más experimentado. Al actuar como grupo de presión, la organización ha podido extender su mandato y evitar o configurar su supervisión y reforma.
El concepto de actuar como estado fallido regulador en los entornos internacionales ha sido estudiado en relación a las ONG, tales como aquellas involucradas en la regulación ambiental donde los sistemas de gobernanza no estatales impulsan el control de los procesos regulatorios locales. Pero el tema más amplio de las organizaciones internacionales que son capturadas no parece haber sido considerado. Sin embargo, este concepto pudiera tener una aplicabilidad considerable para otros órganos de la ONU, tales como las vastas burocracias de la Secretaría y la Asamblea General. De hecho, también pudiera preguntarse si las prerrogativas y operaciones de la UNRWA también constituyen una deliberada violación de la soberanía y la legitimidad de la Autoridad Palestina.
¿Quién es considerado (todavía) como refugiado?
Los refugiados palestinos no solo han disfrutado de un trato mucho mejor que cualquier otro grupo de refugiados durante los últimos cien años, sino que su indulgencia excepcional por parte de la comunidad internacional se remonta a la pregunta básica de cómo se define a los refugiados.
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 define a un refugiado como una “persona que, debido a un temor bien fundado de ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia al grupo social particular u opinión política, se encuentra fuera de su país natal y no puede o, debido a ese temor, no tiene dispuesto valerse de la protección de ese país”. Esta definición fue ampliada posteriormente mediante el Protocolo de la Convención de 1967 y las convenciones regionales para incluir a personas que huyen de una guerra u otra violencia en su país de origen, difuminando las líneas divisorias entre los refugiados, los desplazados internos y los inmigrantes. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (UNHCR) define actualmente a los refugiados como aquellos “que están fuera de su país de nacionalidad o residencia habitual y no pueden regresar debido a amenazas graves e indiscriminadas a sus vidas, a su integridad física o a la libertad como resultado de una violencia generalizada o eventos seriamente perturbadores del orden público”.
Sin embargo, si bien estas definiciones se han aplicado invariablemente a todas las crisis de refugiados en la era posterior a la Segunda Guerra Mundial, los refugiados palestinos han sido definidos bajo un conjunto de criterios totalmente diferentes establecidos por la propia UNRWA.
Ya en 1950, un año antes de la publicación de la convención de refugiados de la ONU, la agencia naciente ofreció definir a un refugiado de la siguiente manera:
una persona necesitada que, como resultado de la guerra en Palestina, ha perdido su hogar y sus medios de subsistencia… En algunas circunstancias, una familia puede haber perdido parte o la totalidad de su tierra de la cual tenía asegurado su sustento, pero aún puede poseer un hogar para vivir. Otros pueden haber vivido en un lado de los límites, pero trabajaron en lo que hoy se conoce como Israel la mayor parte del año. Otros, como los beduinos, normalmente se trasladan de un área del país a otro y algunos escaparon con parte o la totalidad de sus bienes, pero no pueden regresar al área donde residían anteriormente la mayor parte del tiempo.
Curiosamente, la Convención de 1951 (que también estableció a la UNHCR) excluyó específicamente a los árabes palestinos de su jurisdicción, declarando que “no se aplicará a personas que reciben actualmente de órganos u organismos de las Naciones Unidas que no sean el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para la protección y asistencia de los refugiados”. Esta decisión de excluir a los palestinos de los regímenes internacionales se extendió a otros como resultado de las presiones de los estados tanto occidentales como árabes. Francia, por ejemplo, se procedió a excluir a los refugiados palestinos del mandato de la UNHCR basándose en que varias organizaciones de las Naciones Unidas ya se encontraban activas en ese campo. Los delegados árabes apoyaron la exclusión, argumentando que una definición universal de los refugiados “se sumergiría en la masa general de refugiados de ciertos grupos que eran preocupación particular de la Asamblea General y el derecho a la repatriación había sido reconocido por las resoluciones de la Asamblea General”.
Como resultado, la UNRWA continuó desarrollando y perfeccionando su propia definición de refugiados palestinos. En 1954, se introdujo una calificación temporal:
La definición de persona elegible para recibir ayuda, utilizada por la Agencia durante algunos años, es aquella cuya residencia normal era Palestina durante un período mínimo de dos años anterior al estallido del conflicto en 1948 y que, como resultado de este conflicto, ha perdido tanto su hogar como sus medios de subsistencia.
El informe de 1955 del comisionado general de la UNRWA introdujo un justificativo informal para incluir a otros demandantes, es decir, los árabes palestinos que no fueron desplazados en 1948 pero que perdieron parte o la totalidad de sus medios de subsistencia:
Sólo existe una diferencia de grado entre, por una parte, la situación del hombre cuya casa se encontraba del lado jordano de la línea de demarcación pero cuya tierra ahora está cortada dentro de Israel, o que trabajó en lo que ahora es la Jerusalén israelí, o quien haya vendido su producción en las ciudades costeras o lo exportó a través de puertos palestinos y, por otra parte, la situación del hombre que perdió su hogar y sus medios de subsistencia. Todos estos han perdido, en grados diversos, un lugar en el que trabajar y una forma de vida. Ellos poseen eso en común. Sin embargo, en algunos casos, la familia que continúa residiendo en su antiguo hogar, pero cuyos campos cercanos ya no están en su poder, puede estar en una situación mucho más grave. La misma proximidad de sus antiguas posesiones, la situación en la que los habitantes autóctonos deben observar a los recién llegados hasta sus antiguos campos y cosechar sus antiguas arboledas, aumenta las tensiones y el desgaste psicológico.
En 1965, la definición fue nuevamente revisada para introducir el concepto sin precedentes de la condición de refugiado inter-generacional, inexistente en cualquier otra situación de refugiados a nivel mundial:
Recientemente ha surgido un nuevo problema de elegibilidad con la aparición de una tercera generación de refugiados (es decir, los hijos de personas que nacieron después del 14 de mayo, 1948). En una interpretación literal de la definición de elegibilidad en su estado actual, puede haber algunas dudas sobre si estas personas reúnen los requisitos para recibir ayuda de la UNRWA. Según las propuestas expuestas… claramente serían elegibles… sujetas a sus necesidades y esto también se aplicaría a las generaciones posteriores.
En 1971, la definición de refugiado se amplió una vez más con miras a institucionalizar aún más la forma de heredar del estatuto de refugiado de los refugiados palestinos y ellos solos: un refugiado palestino, según la definición de trabajo de la UNRWA, es una persona cuya residencia normal fue Palestina por un mínimo de dos años anteriores al conflicto en 1948 y que, como resultado de este conflicto, perdió su hogar y sus medios de subsistencia y tuvo que refugiarse, en 1948, en uno de los países donde la UNRWA brinda ayuda. Los refugiados dentro de esta definición o los hijos o nietos de tales refugiados son elegibles para recibir ayuda de la agencia si (a) están registrados en la UNRWA, (b) viven en el área de operaciones de la UNRWA y (c) si están en necesidad de ayuda.
Hoy, la definición por la UNRWA es tan amplia que incluye a los descendientes de los refugiados palestinos que poseen ciudadanía en otros países, un completo absurdo que ridiculiza toda noción del refugiado.
Lecciones aprendidas
La singularidad del caso palestino, al menos en términos de su tratamiento por parte de la comunidad internacional, ya era anómalo en 1951 cuando fue establecida la UNHCR. Es aún más anómalo hoy día, cuando las crisis de refugiados en el Medio Oriente y en el mundo crecen rápidamente. El ejemplo palestino muestra el peligro del riesgo moral y la internacionalización junto al potencial de captura regulatoria de las agencias de ayuda por parte de sus clientes. En términos prácticos, sugiere sobre todo que la responsabilidad de los palestinos debe trasladarse a la Autoridad Palestina. Las propuestas para transferir responsabilidades a la UNHCR solo van a corromper a esa agencia y diluir sus misiones globales de ayuda y reasentamiento.
Adoptar a los palestinos como causa marginaliza a todos los demás refugiados así como también a los inmigrantes e inyecta más política de la necesaria incluso en las decisiones más técnicas. Las ONG en busca de auto-perpetuarse y por lo tanto, una población de refugiados al servicio, ya sea a través de ayuda o defensa, como la organización Near East Relief o la AFSC, se verán atraídas al tema palestino debido a su ya largas y establecidas dinámicas en áreas de política y económicas.
De hecho, como regla general, las ONG independientes deberían sospechárseles precisamente por su necesidad de perpetuarse. Atestiguar, por ejemplo, al escándalo en torno a la recaudación de fondos de la organización Human Rights Watch en el que funcionarios parecían endosar el obsesivo enfoque de la organización hacia Israel a posibles donantes sauditas. Las organizaciones de ayuda dedicadas a una sola población también deberían ser vistas con recelo. ¿Están ellas dedicadas a resolver el problema o a perpetuarlo junto a sí mismos? También pueden extraerse otras lecciones de las experiencias de la UNRWA.
Expandir continuamente la definición de “refugiado” es malo
El ejemplo de UNRWA muestra que expandir continuamente la definición de la palabra “refugiado” perpetúa el problema, junto con los mecanismos de alivio. El ejemplo palestino también muestra que el mantenimiento a largo plazo de los refugiados los convierte efectivamente en migrantes, a menudo sin derechos legales y protecciones en los países de acogida. Pero las características únicas de la experiencia palestina, la exigencia culturalmente consagrada de que no renuncien al estatuto de refugiado y se conviertan en ciudadanos de otros estados y la falta de voluntad de ciertos países anfitriones para permitirles hacerlo, son inusuales. La negativa palestina a integrarse culturalmente y adoptar nuevas identidades también es un presagio fatal.
Al mismo tiempo, es cada vez más evidente que la crisis general de los refugiados en el Medio Oriente se ha convertido en una crisis de migración entre hemisferios. Sin exigir que la mayoría de los refugiados regresen a sus propios países y la voluntad política de crear soluciones para hacer esto posible, los estados mediterráneos y europeos estarán destinados a aceptar a millones de migrantes. Los sistemas de bienestar social, las economías nacionales y las identidades nacionales se verán desbordados. Las perturbaciones sociales y el colapso no son impensables. En paralelo, exigir que los migrantes se integren por completo en los países que los acogen también debe ser una prioridad. Hasta la fecha, esto no ha sido así.
El bienestar es malo para los refugiados y para los que les defienden
A finales del año 1949, el Comité de Servicio de Amigos Estadounidenses (CSAE) informó a la ONU que ya no participaría en la ayuda de los refugiados palestinos en Gaza y explicó:
Luego de una revisión a la situación de los refugiados en Palestina en general y más particularmente en la franja de Gaza, el CSAE desea expresar su postura respecto a la continuación del programa de ayuda a los refugiados. El CSAE desea retirarse de la ayuda directa hacia los refugiados en la franja de Gaza lo antes posible haciéndose compatible con el cumplimiento de su obligación moral con la población de refugiados. Es obvio que la ayuda directa prolongada contribuye a la degeneración moral de los refugiados y que también puede, por sus efectos paliativos, militar en contra de un rápido arreglo político al problema.
Al igual que otros receptores de asistencia social, la ideología de los refugiados engendra enojo, holgazanería, dependencia y “degeneración moral”. La sociedad palestina muestra esto en términos de dependencia sobre la UNRWA y la demanda de que el organismo continúe apoyándolo hasta que se logre una solución política a gusto propio, lo que presumiblemente implicaría tanto un “derecho de retorno” (el eufemismo palestino-árabe para la destrucción de Israel a través de la subversión demográfica) como una compensación. Esta actitud de ‘toda ganancia para mi’ es el principal obstáculo para la paz palestino-israelí. En el sentido más amplio de la crisis de refugiados en el Medio Oriente, la lección es que cuanto más diferidas se demoren las negociaciones entre las partes beligerantes, más difícil será repatriar y reasentar a los refugiados y desmantelar las infraestructuras de ayuda.
Las instituciones permanentes dirigidas hacia una sola población son malas
La historia de la UNRWA demuestra que las instituciones internacionales permanentes dedicadas exclusivamente a servir a una sola población son altamente disfuncionales. La promoción por parte de la UNRWA al “derecho de retorno” palestino a través de su pensum de estudios y agenda política, su programa de protecciones legales ampliadas, su papel como ministerios de sanidad y exteriores a la sombra, su competencia con la Autoridad Palestina y mucho más, muestran cómo esta se ha convertido en una organización rentista. Su privilegio exclusivo en primera instancia es su propia existencia, más que el bienestar de sus clientes. El tema de la paz apenas está en su agenda. La asunción del riesgo moral por parte de la comunidad internacional, en efecto, el denominador común más bajo de la Asamblea General de las Naciones Unidas y donde las historias de inminente fatalidad chantajean rutinariamente a los estados donantes, completan la disfunción. La UNRWA mantiene como rehén a la comunidad internacional.
El enfoque de la comunidad internacional respecto de la crisis de refugiados en el Medio Oriente y, en términos más generales, la crisis migratoria mundial, son similares. Las ONG humanitarias y la industria mundial del reasentamiento actúan como agentes independientes, tomando decisiones políticas que afectan a los estados y a las sociedades, mientras que al mismo tiempo chantajean a donantes y gobiernos. Su aureola moral hace que la evaluación crítica sea imposible. Un ejemplo es el papel de las ONG europeas como “servicios de taxi” que transportan inmigrantes a través del Mediterráneo hacia Italia y Grecia, donde los inmigrantes se convierten en responsabilidad de los estados anfitriones. Otra es la industria de reasentamiento de Estados Unidos, que con fondos gubernamentales y confabulaciones ha emprendido la reingeniería demográfica de las comunidades en todo el país, implantando inmigrantes culturalmente divergentes en lugares donde se convierten en responsabilidad financiera de las economías locales, así como también importantes preocupaciones en el área de seguridad.
Un factor que puede cuantificarse es el costo. Los costos generales de la crisis de los refugiados sirios y las operaciones de la UNHCR ya han sido mencionados anteriormente. Pero también existen impactos locales. Se ha estimado que cada refugiado sirio reasentado en los Estados Unidos cuesta más de $60,000 durante los primeros 5 años en términos de costos directos e indirectos. Al contrario, en el 2015 la UNHCR solicitó algo más de $1000 por refugiado en los países que bordean Siria. No obstante, la UNHCR ha seguido enfatizando el reasentamiento de refugiados lejos de Siria, con el 62% referido a los Estados Unidos.
Junto a los bajos niveles de destreza y las consiguientes tasas de empleo de los refugiados, particularmente en las economías europeas con bajos niveles de movilidad, el resultado es un alto desempleo y niveles de bienestar persistentes a los refugiados y salarios deprimidos para los trabajadores locales. Alemania ha estimado que los costos para los refugiados, incluyendo vivienda, entrenamiento y bienestar, ascenderán a un total de $46 billones solo en el 2016 y 2017.
Este enfoque y sus costos son insostenibles. Proveer fondos y apoyo para reasentar a los refugiados en contextos culturalmente similares, más de cerca a sus puntos de origen, evitará las interrupciones que se observan hoy en Europa y la gueto-ización experimentada por los palestinos en el Líbano y Siria. La repatriación de refugiados y personas internamente desplazadas es vital para cualquier acuerdo de estatus final.
Los tratados e intercambios de población son buenos
Desde la década de los años 50, los diplomáticos israelíes han enfatizado periódicamente que se produjo un intercambio efectivo de población durante la formación del estado, entre árabes palestinos que huyeron del nuevo Estado de Israel y más de 900.000 judíos que fueron expulsados de los estados árabes. Esta es la misma situación que existía a principios y mediados del siglo 20 en Grecia, India, Pakistán y muchas otras situaciones. La diferencia, sin embargo, es que estos intercambios de población fueron ratificados durante y después del hecho por los tratados. El Pacto Liaquat-Nehru de 1950, por ejemplo, obligó a India y Pakistán a aceptar a los refugiados recibidos durante la partición y abordó tanto la protección de las minorías como los derechos de propiedad.
Si bien tales tratados generales son inherentemente injustos a individuos, estos siguen siendo uno de los pocos mecanismos legales internacionales para codificar los cambios políticos y demográficos. Cualquier negociación palestina-israelí debe incorporar el reconocimiento de los intercambios de población como principio fundador, así como el reconocer que se debe realizar una compensación a las partes privadas de propiedad y formalizar los arreglos demográficos existentes como parte del acuerdo final. Se han generado análisis elaborados de reclamos de propiedad competitivos y deben ser abordados por una comisión conjunta, dando seguimiento a Grupos de Trabajo de Refugiados de la era Oslo.
El ejemplo palestino-israelí tiene implicaciones para otras partes del Medio Oriente. En primer lugar, los cambios demográficos que participan en la guerra civil siria son un argumento sólido para la autonomía y la soberanía de los kurdos.
Cualquier acuerdo final en Siria también incluirá el reconocimiento de un enclave alauita. En última instancia, las rediseñadas fronteras del nuevo Medio Oriente deben ser reconocidas y validadas, junto a los cambios demográficos.
Los refugiados no pueden convertirse en herramientas políticas
Los refugiados han sido utilizados como herramientas para sobrepasar las capacidades de los países y bloques vecinos. Los primeros ejemplos incluyen la liberación de los refugiados soviéticos después de la Segunda Guerra Mundial en Europa occidental para desestabilizar así a las fuerzas de ocupación aliadas y las estructuras estatales recién restablecidas en Austria, Alemania e Italia. La utilización de los palestinos como herramientas a largo plazo para ejercer influencia financiera y política sobre las potencias occidentales y las Naciones Unidas fue iniciada por los estados árabes desde 1948 en adelante. El control de Turquía sobre los flujos de refugiados hacia Europa continental combina los dos aspectos de esta deliberada desestabilización (y los planes a largo plazo para la islamización), junto al chantaje financiero.
Reconocer estas manipulaciones a las crisis de refugiados requiere superar las innatas simpatías occidentales, que han paralizado perspectivas analíticas más profundas. También requiere una voluntad política hasta ahora desconocida para denunciar el abuso de los refugiados y para desarrollar un consenso antes que nada, sobre la autoprotección nacional y regional y, en segundo lugar, políticas que aborden eficazmente las crisis de refugiados a nivel local. La experiencia israelí de priorizar la supervivencia nacional sobre las soluciones que exigen el suicidio nacional, es decir, el llamado “derecho al retorno” palestino, debe ser examinada por los europeos, que están experimentando amenazas instrumentales similares y pide que sus propias sociedades se suiciden a favor de los refugiados e inmigrantes.
Problemas de política
El colapso de los estados árabes y musulmanes y el aumento (y la caída) de ISIS significan que el problema ya no es abordar las necesidades locales y la política local; la crisis abarca toda la región. Dadas estas necesidades, ¿cuál es el papel de la UNHCR, las ONG y la UNWRA? Dadas las abrumadoras necesidades en otras partes del Medio Oriente, ¿se debería canalizar la ayuda internacional a la UNWRA y, de hecho, a los palestinos? ¿Cuáles deberían ser las políticas estadounidenses, europeas e israelíes hacia los palestinos y los refugiados, dados sus diferentes puntos de vista e intereses? Tres hechos esenciales son obvios; cada conjunto de partes interesadas posee diferentes valores e intereses que deben armonizarse para que cualquier solución sea posible.
Estados Unidos valora la estabilidad global y posee responsabilidades globales
Washington ha apoyado a la UNRWA durante décadas en gran parte porque no desea que el tema palestino amenace otros imperativos de política. Durante la Guerra Fría, estos fueron definidos como las estructuras que contenían el comunismo a través de varias arquitecturas de seguridad y que mantenían el flujo de recursos energéticos de los estados productores árabes.
Sin embargo, desde el final de la Guerra Fría, la política estadounidense ha girado en torno a dos objetivos diferentes: contener el conflicto árabe-israelí para evitar una conflagración regional y evitar que hegemonías regionales tales como Irak e Irán, lleguen a obtener armas nucleares. La invasión de Irak en el 2003 tuvo éxito en ese objetivo limitado, pero a un costo enorme y dio como resultado la frenética búsqueda de la administración Obama a una solución diplomática quimérica a las ambiciones nucleares de Teherán.
Los esfuerzos diplomáticos estadounidenses para establecer un estado palestino comenzaron en el contexto posterior a la Guerra Fría con un poder estadounidense no cuestionado y el ascenso de las hegemonías regionales. Pero las energías fueron dirigidas a través del proceso de Oslo y la Organización de Liberación de Palestina, que condujo a la creación de la Autoridad Palestina, una entidad que deliberadamente no ha logrado crear bases estables para un estado funcional. La nueva política de la administración Trump en el Medio Oriente todavía no está formalmente unida a ningún proceso diplomático existente, ya sea con Irán o en el ámbito palestino-israelí. Si bien la búsqueda de la estabilidad es un rasgo político estadounidense a largo plazo, es más probable que ocurra ahora un cambio de financiamiento fuera de la UNRWA y otras crisis de refugiados en los últimos 70 años. A principios del 2018, la administración Trump parece ahora moverse en esta dirección, ante la indignación previsible de los líderes palestinos.
Estos esfuerzos deberían intensificarse. El primer paso es una clara declaración de política presidencial sobre el tema, hecha con el apoyo de importantes líderes del Congreso: la UNRWA ha sobrevivido a su utilidad y la Autoridad Palestina debe asumir sus responsabilidades, con disposiciones especiales para los refugiados en Siria y el Líbano. Esto debe ir seguido de planes elaborados para transferir fondos y responsabilidades de la UNRWA a la AP, mucho mejor desarrollado por un grupo independiente de estudios.
La implementación de tales planes por parte de un Departamento de Estado que durante mucho tiempo ha apoyado las agendas de la UNRWA requerirá de voluntad política. Las posturas de otras partes interesadas internas, tales como el Departamento de Defensa y el Consejo de Seguridad Nacional, son difíciles de predecir. Históricamente, la presión del Congreso no ha podido mover a ninguna de las partes burocráticas de sus ya longevas posturas mantenidas sobre el estatus quo del problema palestino y la UNRWA. Se debe desarrollar y luego implementar un programa político cuidadosamente desarrollado simplemente para incorporar a las partes burocráticas estadounidenses interesadas con cambios en el estatus quo establecido desde hace ya mucho tiempo. Pero para bien o para mal, el viejo adagio de que el no apoyar a la UNRWA y a los refugiados palestinos socavaría a los aliados árabes y llevaría a la radicalización no puede ser tomado en serio. Tampoco puede afirmarse que el problema palestino es el problema de refugiados más importante en el mundo.
Los europeos ven el problema de la UNRWA y de los palestinos de una manera diferente
Los estados de Europa Occidental se encuentran preocupados por los refugiados y el terrorismo, así como también en mantener su influencia política en el Medio Oriente y en los foros internacionales. A medida que la crisis regional de refugiados se ha transformado en una crisis migratoria masiva que ha puesto una enorme carga económica y de seguridad en los estados europeos, han surgido brechas entre diferentes estados y entre líderes y el número de votantes.
Al mismo tiempo, el idée fixe de los palestinos sigue siendo fuerte. Dejados a su suerte, los estados europeos, tanto individualmente como a través de organizaciones internacionales, es muy poco probable que cambien su enfoque hacia la UNRWA y los palestinos. Pero el liderazgo estadounidense sobre el tema por parte de la administración Trump también será rechazado en principio, dada la antipatía personal que los europeos y sus líderes tienen hacia el presidente y sus políticas, tal como ellos las entienden.
Al mismo tiempo, la creciente crisis de los inmigrantes puede hacer que los líderes europeos se muestren más receptivos a los cambios discretos de la UNRWA, como una mayor supervisión que suscite los cambios futuros, en particular trasladando más responsabilidades hacia la Autoridad Palestina. Los esfuerzos diplomáticos de Estados Unidos e Israel para convencer a los líderes europeos deberían resaltar útilmente el contraste entre la crisis interna con la situación cómodamente estática de los palestinos y la UNRWA. Las lagunas entre las partes interesadas internas europeas y entre las necesidades europeas en competencia, deberían intensificarse de manera útil mediante una dedicada campaña de información.
La relación de Israel con la UNRWA y el tema de los refugiados palestinos sigue siendo compleja
Por un lado, Israel no quiere responsabilizarse por la salud y la educación de los palestinos si la UNRWA es desmantelada, o si la Autoridad Palestina fracasa. Esta determinación es particularmente fuerte en los servicios militares y de seguridad. Por otro lado, Israel ha criticado duramente el apoyo tácito de la UNRWA al terrorismo y el respaldo al “derecho al retorno” palestino. Hacer que Israel reconozca que la UNRWA es, en general, más un problema que una solución, ha resultado difícil, especialmente ante la presión a los desafíos de seguridad en las fronteras.
Sin embargo, recientemente se han visto señales de un cambio dentro de Israel, cuando por primera vez el Primer Ministro Benjamín Netanyahu pidió el desmantelamiento de la UNRWA y su posterior respaldo a la frustración por parte de la Administración Trump con la organización. No está lo suficientemente claro de si esto fue una expresión de frustración o el comienzo de un cambio de política verdadera. Persuadir a Israel para que acepte desmantelar a la UNRWA requiere demostrar que las cargas económicas y de seguridad no se incrementarán y que se ignoran los llamados a “un estado” por parte de los palestinos y en menor grado, de la extrema izquierda israelí. Llevar a un acuerdo a las partes interesadas internas israelíes debe ser estudiado cuidadosamente.
La ONU y los estados árabes y musulmanes no aceptarán ningún cambio en la UNRWA
En privado, los líderes árabes y musulmanes a menudo están de acuerdo en que el problema palestino está lejos de ser significativo. Pero después de un siglo de utilizar este problema como el principio central de organización y un medio para desviar la atención de las deficiencias internas y de represión, será difícil o imposible de superar. Al mismo tiempo, la relevancia de estos argumentos ha disminuido frente al colapso del sistema estatal árabe, las guerras y rebeliones generalizadas, el radicalismo islámico y el surgimiento de la hegemonía iraní.
El apoyo público a los cambios en la UNRWA será recibido con indignación tanto por la “calle árabe” como por elementos conservadores y radicales. ISIS e Irán pueden insistir en que el tema palestino, definido por ellos como la aniquilación de Israel, es el tema más importante para el mundo y ciertamente para todos los musulmanes. Tales argumentos por sí solos pueden ser una razón más que suficiente para descartarlos y exigir soluciones más sensatas y justas. Pero si las reacciones atenuadas al reconocimiento estadounidense de Jerusalén como la capital de Israel son alguna indicación, la “calle árabe” posee otras preocupaciones.
En términos prácticos, cualquier postura diplomática estadounidense que vincule un apoyo para desmantelar a la UNRWA a otras preocupaciones regionales hace que la tal propuesta sea rehén de las demandas árabes y musulmanas. Un enfoque que haga cambios en la UNRWA debe ir acompañado de una campaña de información que destaque otras necesidades más apremiantes, así como también la relativa estabilidad de la sociedad palestina (aunque no de estructuras políticas) y que argumenta que fetichizar a los palestinos es un impedimento para ellos y para los mundos árabe y musulmán en general.
Finalmente, respecto a las Naciones Unidas, debe recordarse que gran parte de la organización está involucrada en el tema palestino a través de innumerables comités e iniciativas. Los cambios en la UNRWA deberían ser parte de cambios más generalizados en las Naciones Unidas, comenzando con que Estados Unidos ponga en cero sus contribuciones a la elaborada arquitectura palestina dentro de la organización.
Recomendaciones
- La crisis de los refugiados en el Medio Oriente es un tema de preocupación humanitaria y política internacional supremo, ya que se ha convertido en parte de una crisis migratoria global que amenaza la estabilidad de los estados del Medio Oriente, África del Norte y de Europa. El tema palestino no plantea una amenaza similar y la atención y los recursos dedicados a ello son desproporcionados. Estos deben ser deducidos y reasignados.
- Los enfoques integrales a los problemas contemporáneos de los refugiados del Medio Oriente no tendrán éxito hasta que el tema palestino tenga una prioridad mucho menor. También deben adoptarse soluciones realistas, no muy diferentes a las que se produjeron durante la crisis masiva de refugiados de finales de la década de 1940: una elección entre repatriación y reasentamiento. Ya que Israel no puede aceptar más que un número simbólico de repatriados, el reasentamiento con compensación es la única solución viable.
- La seguridad occidental e israelí requieren de un estado palestino y un sistema estable de estados del Medio Oriente. Este último es una preocupación geopolítica global que necesariamente implicará la formalización de los movimientos demográficos y el rediseño de las fronteras. Mientras tanto, la Autoridad Palestina debería fortalecerse y responsabilizarse por sus ciudadanos, algo que nunca se había hecho antes, primero al asumir las responsabilidades de la UNRWA.
- Crear y fortalecer a un estado palestino no puede hacerse con la ideología de los refugiados y las estructuras de los refugiados tales como los de la UNRWA. Por lo tanto, la agencia debe ser desmantelada de ser posible y no seguir siendo financiada por sus donantes en Occidente. Los recursos y responsabilidades deberían ser transferidos a la Autoridad Palestina, tanto dentro de sus propios territorios como en los países vecinos. Los mecanismos de supervisión deben mejorarse radicalmente para evitar los actos de corrupción financiera y garantizar, por encima de todo que el pensum educativo de la UNRWA (y de la Autoridad Palestina) promueva la paz y no el odio y el “derecho a retornar”.
- Debe alentarse el reasentamiento local de los palestinos. Debe ejercerse presión, en particular sobre el Líbano, para permitir que los palestinos puedan poseer propiedades y trabajen en sus profesiones. Se deben tomar medidas similares para los palestinos sirios como parte integral de las negociaciones que ponen fin a la guerra civil en ese país. Los palestinos de Cisjordania, cuya salud y bienestar son provistos por la UNRWA, deben ser responsabilidad plena de la Autoridad Palestina.
- Debería celebrarse un debate político entre los interesados en los Estados Unidos, Israel y Europa sobre si los fondos deberían transferirse de la UNRWA a la Autoridad Palestina o a los grupos de la sociedad civil palestina, sabiendo que están dominados por facciones políticas y grupos terroristas, todos los cuales comparten un rechazo básico de Israel y la idea de la coexistencia pacífica. Las propuestas para trasladar la responsabilidad de los palestinos a la UNHCR amenazan con atormentar a esa organización en las áreas de política y corrupción. La alternativa de Occidente, que amenaza con aislar por completo a los palestinos, debería ser debatido como un medio de presionar a la Autoridad Palestina para que asuma la responsabilidad de su población en lugar de la UNRWA.
- La ideología de los refugiados palestinos debe ser cambiada. Este es el problema más difícil de todos. Como mínimo, esto implica abordar la incitación y el bien documentado antisemitismo en el material escolar de la UNRWA y garantizar que la incitación y el odio de los funcionarios palestinos sean señalados y tengan un costo tangible y bien entendido en términos de ayuda externa.
- Los esfuerzos más amplios de ayuda en el Medio Oriente y África deben garantizar que los refugiados sean repatriados, de ser posible y que se los reubique rápidamente en países vecinos con culturas similares, con sus derechos protegidos. Las crisis de refugiados que se convierten en crisis migratorias masivas que abruman a las naciones anfitrionas y amenazan sus economías y cohesión social producirán muy probablemente cambios sociales dramáticos y empobrecimiento y contribuirán al surgimiento tanto de reacciones fascistas como de movimientos islamistas locales militantes.
