RESUMEN: Hace 70 años, mientras las conversaciones de paz entre árabes e israelíes en Lausana se encontraban estancadas, una iniciativa diplomática pionera y creativa fue lanzada para enfrentar el destino de Gaza y sus refugiados árabes palestinos. Esta iniciativa ideada por los Estados Unidos fue un esfuerzo serio para lograr un acuerdo entre Egipto e Israel mientras contribuía a solucionar el problema de los refugiados palestinos. Aunque terminó en fracaso, la iniciativa proporcionó lecciones muy valiosas.
En general se espera que uno de los principales temas que serán abordados en el inminente “Acuerdo del Siglo” ideado por la administración de Donald Trump sea la división entre la Autoridad Palestina en Cisjordania y Hamás en la Franja de Gaza. También durante la elaboración de los Acuerdos de Oslo, se intentó hallar una manera de implementar el posible estado palestino con un enlace físico terrestre que permitiera el paso desde Gaza a Cisjordania. El Canciller israelí Shimon Peres fue el principal contribuyente de dichos esfuerzos.
Sin embargo, esta idea no fue respaldada por Hamás, que fijó esperanzas en un mejor trato. Los violentos y provocadores disturbios semanales a lo largo de la frontera israelí con la Franja, organizados por Hamás, están siendo llevados a cabo bajo la consigna de la “Marcha del Retorno”, el eufemismo palestino común utilizado para señalar la subversión demográfica de Israel. Aunque catalogado como una organización terrorista, el grupo está ganando esta campaña de relaciones públicas contra Israel. Las simpatías internacionales hacia Hamás están creciendo en correlación al incremento en el número de víctimas ocurridas en la frontera.
Hamás intensificó recientemente sus beligerancias contra Israel a través de ofensivas terroristas sistemáticas y bien planificadas utilizando decenas de globos incendiarios, aumentando de esta manera el riesgo de otra ronda de hostilidades. Egipto actúa en estos momentos como mediador indirecto entre Israel y Hamás para evitar otro descenso hacia la escalada de un conflicto mayor.
En vista de estas circunstancias, es útil considerar una iniciativa diplomática pionera respecto al destino de Gaza y sus refugiados que fue dada a conocer hace 70 años, durante las conversaciones de paz árabes-israelíes patrocinadas por las Naciones Unidas en Lausana. La iniciativa proveyó lecciones que son relevantes hoy día.
La idea fundamental fue una propuesta para incorporar a la Franja de Gaza y su población árabe en Israel. Esta fue la visión de David Ben-Gurion, quien vio a Gaza como un estado totalmente autónomo al igual que Luxemburgo.
La lógica detrás de esta iniciativa estuvo basada en dos factores: 1) Egipto no quería anexarse Gaza, que ocupó durante la guerra de 1948, ya que no deseaba absorber a sus refugiados árabes palestinos como ciudadanos egipcios con plenos derechos; y 2) a Israel le preocupaba una posible amenaza militar derivada de la continua ocupación de la Franja por parte de Egipto, muy cerca de las zonas pobladas por Israel.
En su libro Unprotected Palestinians in Egypt since 1948 – Palestinos desprotegidos en Egipto desde 1948 (publicado en el 2009), la Dra. Oroub el-Abed destaca la visión dual de los palestinos en Egipto:
A partir de la firma del acuerdo de armisticio en febrero de 1949, Egipto tenía dos poblaciones palestinas “distintas” bajo su control: la pequeña población que había logrado permanecer en el propio Egipto y la población de la Franja de Gaza administrada por Egipto, expandida masivamente por una afluencia de más de 200.000 refugiados provenientes de otras partes de Palestina. La premisa de separación era tener una influencia considerable en la política egipcia hacia ambas comunidades.
Señalando la renuencia de Egipto de acoger a los refugiados en la Franja de Gaza, El-Abed señala:
Nunca hubo impedimento alguno en concederles la ciudadanía egipcia a los palestinos, por lo que nunca se cuestionó que Egipto se anexara la Franja de Gaza, tal como lo había hecho Jordania con Cisjordania.
La Iniciativa de Gaza fue discutida en un artículo académico por Jacob Tovy (en el 2003) y luego por Shlomo Nakdimon en Haaretz (en julio, 2014), pero el tema nunca ha llamado la suficiente atención en Israel, en el mundo árabe o entre los palestinos.
La encuesta más completa de la iniciativa fue realizada por Neil Caplan en su serie de libros, Diplomacia Infructuosa (1997). Caplan consideró el plan desde las perspectivas estadounidense, israelí y egipcia. Este tuvo acceso a decenas de protocolos oficiales y línea de transmisión diplomática y su enfoque fue sumamente objetivo y muy equilibrado.
El jugador clave tras la Iniciativa de Gaza fue Mark Erthridge, el representante estadounidense en la CCP (la Comisión de Conciliación de Palestina), quien proporcionó el paraguas internacional en las conversaciones de Lausana. La postura oficial israelí fue que “si se propusiera la anexión de la Franja de Gaza al estado con todos sus habitantes, nuestra respuesta será positiva”. Israel hizo una propuesta concreta a la CCP el 20 de mayo, 1949 que se centró en asumir el control de la Franja de Gaza, haciendo de esta manera una “contribución notable a [una] solución [del] problema de los refugiados”.
El 4 de junio de 1949, el Departamento de Estado informó a la delegación estadounidense en Lausana que el gobierno estadounidense aprobaría la incorporación de Gaza a Israel como parte de un acuerdo territorial final con Egipto, siempre que esto pueda lograrse mediante las negociaciones y el consentimiento total del gobierno egipcio y siempre que se compense territorialmente a Egipto de acuerdo con la fórmula del presidente (el “Principio Jessup”) si Egipto lo deseaba así.
La idea clave de los Estados Unidos fue vincular las negociaciones por el destino de los refugiados a los temas territoriales. Mientras los israelíes colocaron su total énfasis sobre los temas territoriales, la delegación árabe en Lausana le dio prioridad al problema de los refugiados. La Iniciativa de Gaza fue un intento concreto de hallar una solución combinada.
Jefferson Patterson, el encargado de negocios estadounidense en el Cairo, pensó que “Egipto pudiese estar dispuesto a conceder Gaza” junto a su “carga de refugiados” en el curso de futuras negociaciones. La pregunta abierta fue el parámetro de compensación – es decir, un intercambio de favores. Aunque el entendimiento israelí y estadounidense fue una fórmula de intercambio – la Franja por algunas partes del Negev – quedó claro que los egipcios se oponían enérgicamente al plan.
Un intento por parte de los Estados Unidos de unir fuerzas con Gran Bretaña con el fin de presionar a Egipto fracasó. El Cairo insistió en recibir como compensación una gran cantidad de territorio, estableciendo una línea desde Gaza a través de Beer Sheva hasta el Mar Muerto. Esto hubiese implicado que Israel cediera la totalidad del Negev – es decir, más de la mitad de su territorio, incluyendo la ciudad de Eilat.
A pesar de este conflicto, el Secretario de Estado estadounidense Dean Acheson continuó suscribiéndose al punto de vista de que la propuesta de Gaza era una “base para las discusiones entre Egipto e Israel” que “muy probablemente allanarían el camino para un acuerdo final entre Israel y Egipto y por lo tanto, constituiría un paso decisivo hacia un acuerdo global palestino”. Un diplomático estadounidense utilizó términos más estrictos y afirmó que “la propuesta de la Franja de Gaza quizás fue la clave que pudiera desbloquear la totalidad del problema”.
Los estadounidenses creían que el firme rechazo de Egipto a la propuesta de Gaza, tal como lo expresó el Canciller Ahmed Muhammad Khashaba, fue de hecho una táctica para las negociaciones. Esto se debió a que Khashaba declaró que Egipto “no se negaría a considerar seriamente ningún plan diseñado como medida humanitaria y susceptible para aportar estabilidad a un área determinada o situación”. Egipto, que temía que los refugiados de Gaza fuesen rechazados por Israel en el desierto del Negev, expresó su preocupación por su seguridad y bienestar.
Con el fin de persuadir la cooperación de los egipcios, Acheson señaló el futuro incierto de los fondos de ayuda a los refugiados, la mayoría de los cuales provenían de organizaciones caritativas estadounidenses. La idea era insinuar que la carga económica de manejar el bienestar de los refugiados en la Franja de Gaza sería un problema enteramente de Egipto, a pesar de su propia superpoblación y pobreza.
Una vez que los estadounidenses asumieron su papel de mediador y se entusiasmaron con la Iniciativa de Gaza, los israelíes se volvieron mucho más cautelosos y vacilantes como táctica diplomática. Abba Eban, el embajador israelí en la ONU, subrayó la necesidad de evitar mostrar “cualquier señal de entusiasmo por Gaza”. Este consideró que Israel debería aceptar considerar el “ajuste territorial” en la frontera Sinaí-Israel – siempre y cuando no incluyese Eilat, lo cual no debía ser capitulado bajo ningún concepto.
El antiguo delegado israelí en Lausana, Walter Eytan, no se hizo ilusiones sobre el precio que se le pagaría a Israel. Este describió el dilema al que Israel se enfrentó de la siguiente manera: “Si Israel rechaza los buenos oficios de los norteamericanos, entonces somos nosotros los que no queremos la paz. Si decimos que sí, perdemos Eilat”.
La profunda diferencia de opinión israelí-estadounidense sobre la necesidad de una compensación territorial a Egipto, con énfasis en el área de Aqaba, para poder crear de esta manera un puente terrestre entre Egipto y Jordania señaló la desaparición de la Iniciativa de Gaza. El Departamento de Estado declaró claramente desde el principio que se requeriría compensación territorial para Egipto y quizás también para Jordania. Israel dio a conocer su oposición absoluta a cualquier compensación territorial.
Moshe Sharett, el canciller israelí, criticó indirectamente el entusiasmo de Washington por la Iniciativa de Gaza. En un discurso ante el Knesset (15 de junio, 1949), preguntó: “¿Por qué deberían considerarse los Estados árabes con derecho a una compensación territorial?” Haciendo alusión al papel estadounidense (y británico) en promover del plan de Gaza, este declaró que “cualquier persona, consciente o inconscientemente, que aliente a los Estados árabes a creer que pueden ser exitosos en impulsar concesiones territoriales desde Israel y obtener por medios de presión política lo que no pudieron lograr a través de una guerra de agresión, no servirán a la causa de la paz en el Medio Oriente”. Sharett agregó que” una palabra especial de advertencia debe ser dirigida contra cualquier nuevo intento que pueda hacerse para robarle al Estado de Israel la zona sur del Negev”.
Paralelamente, un alto diplomático egipcio criticó enérgicamente el deseo israelí de tomar posesión de un territorio adicional y expresó su sorpresa de que el gobierno estadounidense pudiera considerar tal medida como una propuesta constructiva. Para El Cairo, la Iniciativa de Gaza no fue más que una artimaña israelí para permitir el “trueque directo de un territorio en detrimento de los refugiados”.
A finales del año 1949, la Iniciativa de Gaza fue esencialmente abandonada por los Estados Unidos y los actores regionales. Esta sigue siendo, sin embargo, el primer y único intento de abordar seriamente el problema de los refugiados árabes palestinos. La disposición israelí de “reasentar” a más de 100.000 refugiados como parte de un acuerdo bilateral con Egipto nunca fue repetido. El punto de vista oficial israelí sobre el tema de los refugiados sigue siendo firme: a los refugiados se les debe negar el derecho de retornar al territorio soberano de Israel.
Sin embargo, la Iniciativa de Gaza, aunque es un episodio breve e improductivo en la historia de la relación egipcia-israelí, aún puede informar provechosamente sobre los esfuerzos diplomáticos estadounidenses para hallar una solución al problema de los refugiados palestinos. Entre otros aspectos, debe prestársele atención a estos elementos:
El uso selectivo de la ayuda financiera a los palestinos como punto de quiebre para lograr objetivos diplomáticos – Las decisiones del Presidente Trump de recortar la ayuda provista por los Estados Unidos a la Autoridad Palestina y reducir sustancialmente su contribución anual a la UNRWA son medios para presionar a los palestinos respecto al emergente “Acuerdo del Siglo”.
En el supuesto caso de que Israel le diga “no” a una iniciativa diplomática estadounidense. Esta postura fue bien descrita por Walter Eytan en relación a la propuesta de Gaza. Tal como este dijo, “Yo no creo que los estadounidenses hayan propuesto la mediación, ni tampoco podían lograr que los egipcios la acepten, si no estuviésemos claros desde el comienzo de que deberíamos estar obligados a realizar esta concesión territorial”.
Los estadounidenses estimaron que las negociaciones bilaterales, más allá del marco de la Liga Árabe como un colectivo, eran factibles. Es por eso que Washington estaba totalmente involucrado y comprometido en promover la Iniciativa de Gaza. Esta predijo que la propuesta se convertiría en una “base para las discusiones entre Egipto e Israel”, que creía, “allanaría el camino para un acuerdo final entre israelíes y egipcios”. Uno se pregunta cuál sería hoy la ecuación demográfica en Israel si el estado hubiera absorbido a más de 150.000 árabes palestinos en su pequeño territorio soberano en 1949. Por otra parte, si la Iniciativa de Gaza hubiese sido exitosa, se pudieran haber evitado las rondas de guerra que surgieron luego entre Israel y Egipto.
El Dr. Raphael G. Bouchnik-Chen es Coronel retirado quien se desempeñó como analista principal en los servicios de Inteligencia Militar de las FDI.
