Las tensiones entre la Autoridad Palestina de Mahmoud Abbas y la Franja de Gaza gobernada por Hamás – Por Shlomo Brom (INSS)

La Autoridad Palestina (AP) en Ramallah, controlada por Fatah y Mahmoud Abbas, percibe la situación en la Franja de Gaza, así como su participación en cualquier proyecto de reconstrucción allí, a través de la lente de sus propios logros políticos. El principal interés político de Fatah sigue siendo garantizar su dominio, en términos de poder y apoyo, sobre el movimiento Hamás, que ha gobernado la Franja de Gaza desde las elecciones legislativas palestinas de 2006.

La Autoridad Palestina y Gaza de un vistazo: motivos e intereses

En base a esta lógica política, la consideración principal de la Autoridad Palestina para apoyar cualquier medida particular en el contexto de Gaza es si fortalece a Hamás y debilita a Fatah, o viceversa. La perspectiva es consistentemente y es un juego Zero Some Game. Por estas razones, la actitud de la Autoridad Palestina hacia la reconstrucción en la Franja de Gaza se corresponde, en gran medida, con su actitud hacia los numerosos acuerdos de reconciliación llevados a cabo entre Hamás y Fatah en los últimos años. En general, estos intentos no han reflejado los esfuerzos sinceros por una reconciliación y han sido explotados para obtener beneficios políticos, a fin de obtener ventajas sobre su oponente político e inclinar a la opinión pública palestina a su favor. Además, al considerar cualquier intervención en Gaza, incluidos los proyectos de reconstrucción, la Autoridad Palestina evalúa los efectos políticos que tales medidas tendrán en sus intereses y relaciones con los actores regionales e internacionales pertinentes, incluidos Egipto, Qatar, Turquía y los Estados Unidos. De manera similar, la AP evalúa cómo tales movimientos afectarían las interacciones entre estos actores y Hamás.

En consecuencia, al tratar con el problema de la Franja de Gaza, la Autoridad Palestina se enfrenta a múltiples problemas. El primer dilema es cómo evitar el fortalecimiento de Hamás sin dañar aún más la imagen de la Autoridad Palestina entre el público palestino. Cualquier medida destinada a mejorar la situación en la Franja de Gaza probablemente sea atribuida a Hamás, lo que a su vez reduce las críticas públicas al movimiento y, en última instancia, mejora la posición política de Hamás.

Sin embargo, si la Autoridad Palestina frustra tales medidas, es probable que se perciba como responsable del trágico estado de la Franja de Gaza y, como resultado, incurra en críticas públicas.

El segundo dilema que enfrenta la Autoridad Palestina es cómo evitar que el proceso de reconstrucción en la Franja de Gaza se convierta en una herramienta para que Hamás forje relaciones tanto con los estados de Medio Oriente como fuera de la región, especialmente en Occidente, lo que los llevaría a considerar Hamás como una organización legítima. La Autoridad Palestina supone que la reconstrucción de Gaza requerirá contactos directos entre Hamás y los diversos actores regionales e internacionales, creando una situación en la que Hamás ya no es boicoteado y es como un movimiento terrorista sujeto a sanciones internacionales, sino que pasa a ser un socio legítimo de los principales actores en el piso.

Estas consideraciones han llevado a una situación paradójica. Por un lado, la Autoridad Palestina quiere aumentar la presión sobre Hamás al empeorar la situación socioeconómica en la Franja de Gaza. Por otro lado, la Autoridad Palestina tiene interés en mantener la ficción que el gobierno con base en Ramallah está a cargo de Gaza y, por lo tanto, está preocupado y es responsable de su trágica situación.

Hamás también tiene cierto interés en mantener esta ficción, ya que impulsa a la Autoridad Palestina a pagar una gran parte de los gastos civiles en la Franja de Gaza, lo que exime a Hamás de la necesidad de hacerlo. Es muy difícil determinar con precisión la suma total de los gastos civiles en Gaza y la participación de la Autoridad Palestina en ellos, en parte porque los presupuestos oficiales y los gastos reales tienden a diferir. Sin embargo, entre 2012 y 2016, el presupuesto publicitado anual de Hamás fue de $ 750-900 millones. Durante estos mismos años, se suponía que la Autoridad Palestina gastaría más de $ 750 millones en gastos de Gaza, a sueldo, electricidad, agua, atención médica, hospitales y más. En los meses previos a los pasos dados por la AP para recortar el gasto para Gaza en 2017, el gasto mensual promedio de PA fue de $ 100-120 millones solamente (1).

En consecuencia, la participación de la AP a través de los años constituiría entre el 50% y el 70% del gasto total de Gaza.

Siguiendo una lógica similar, unos meses antes de la Operación Margen Protector en 2014, Hamás anunció que ya no se consideraba como el gobierno de la Franja de Gaza y que ahora era responsable solamente de los asuntos de seguridad y “resistencia a Israel”, no para asuntos civiles (2).

Esta posición se derivó de la incapacidad de Hamás para obtener los recursos financieros necesarios para administrar la Franja de Gaza de parte de sus socios en Medio Oriente, principalmente Irán. De hecho, cuando Hamás se negó a apoyar al régimen de Assad durante la rebelión siria que estalló en 2011, las relaciones iraníes-Hamás se deterioraron. Además, la destrucción de la mayoría de los túneles de contrabando, por parte de Egipto, le negó a Hamás de otra fuente importante de ingresos. Además, Hamás ha tenido que aceptar una situación en la que casi todos los fondos provenientes de la ayuda internacional y los impuestos recaudados por Israel sobre los productos que llegan a los territorios palestinos van exclusivamente a la Autoridad Palestina. Se supone que la Autoridad Palestina debe usar este dinero de impuestos en parte para necesidades y proyectos en la Franja de Gaza. Para mantener la ficción que la Autoridad Palestina mantiene el control de Gaza, el gobierno de Ramallah está muy interesado en asegurarse que el dinero transferido para su uso en los proyectos de reconstrucción de Gaza pase por sus manos.

Los obstáculos para la reconstrucción sin reconciliación

Tras la retirada de Israel de la Franja de Gaza en 2005, se llevaron a cabo negociaciones entre Israel y la Autoridad Palestina sobre la cuestión del movimiento de personas y bienes hacia y desde la Franja de Gaza. Las negociaciones culminaron con la firma de un acuerdo titulado “Documentos acordados sobre el movimiento y el acceso desde y hacia Gaza” (3).

Este acuerdo incluía una serie de disposiciones para la operación de los cruces de Rafah, así como los cruces entre la Franja de Gaza e Israel, como Karni, Sufa, Erez y Kerem Shalom. Sin embargo, el acuerdo, que se estancó después que Hamás ganase las elecciones del Consejo Legislativo Palestino de 2006 y formase un gobierno con el cual Israel no estaba dispuesto a cooperar, nunca se implementó. Esta situación se vio agravada por la división de 2007 entre la Franja de Gaza, que permaneció bajo el gobierno de Hamás, y Cisjordania, gobernada por Fatah.

Desde las elecciones de 2006, todos los esfuerzos de reconciliación entre Fatah y Hamás han colapsado, incluidos los acuerdos sobre la formación de un gobierno de unidad nacional. Las posibilidades futuras de éxito siguen siendo deficientes, a menos que se produzcan cambios políticos importantes en Ramallah, Gaza o ambos. El líder de Fatah, Marwan Barghouti, encarcelado en Israel, presentó una agenda que incluye la implementación de un acuerdo de reconciliación con Hamás. A pesar de las numerosas encuestas (4) que muestran que el público palestino lo favorece como reemplazo del presidente de la Autoridad Palestina, Mahmoud Abbas, es cuestionable si Barghouti podría asumir dicho papel. La situación política en Israel hace que su liberación de la cárcel sea improbable, incluso si fuera elegido como el nuevo presidente de la Autoridad Palestina.

Ante la ausencia de una situación política que permita la plena implementación del acuerdo de movilidad y acceso, desde 2007 se han realizado esfuerzos repetidos para llegar a una etapa en la que el acuerdo se implemente al menos parcialmente, incluso si Hamás permanece en el poder. La clave para realizar estos esfuerzos es crear zonas de amortiguación en los cruces fronterizos de Gaza, con una presencia de AP entre Hamás e Israel, y entre Egipto y Hamás en el cruce fronterizo de Rafah con Egipto. Esto, a su vez, requiere un entendimiento entre el gobierno de la Autoridad Palestina y el régimen de Hamás en la Franja de Gaza sobre un elemento de amortiguación de las fuerzas de seguridad palestinas en los cruces. Por ejemplo, el despliegue en el paso fronterizo de Rafah de los guardias presidenciales leales a Abbas ha sido discutido en numerosas ocasiones entre la AP, Egipto y Hamás, incluido el más reciente a finales de 2014 después de la Operación Margen Protector (5).

Sin embargo, la Autoridad Palestina nunca llegó a un acuerdo al respecto con Hamás, y es difícil determinar quién tiene más responsabilidad por el fracaso, dado que ambas partes tienen interés en frustrar este tipo de acuerdo. Hamás quiere retener el control total de los cruces fronterizos, así como las conexiones directas con cualquier parte extranjera involucrada con el movimiento a través de los pasos fronterizos. La Autoridad Palestina, por otro lado, no está dispuesta a aceptar un acuerdo que permita la libre circulación desde y hacia la Franja de Gaza, lo que permitirá a Hamás tener éxito en la facilitación de la vida normal en Gaza. Además, la AP, temiendo por la seguridad de su personal de seguridad, teme que sus fuerzas estacionadas en los pasos fronterizos estén a merced de Hamás. Por lo tanto, desde la Operación Margen Protector, la Autoridad Palestina no ha podido llegar a un acuerdo con Hamás sobre el tema de los pasos fronterizos. Esto ha obstaculizado la transferencia de material necesario para la reconstrucción en la Franja de Gaza, aunque Israel ha demostrado estar dispuesta a ser más permisivo con respecto a los bienes que pueden entrar y salir de la Franja, incluida la entrada de materiales de construcción siguiendo arreglos especiales con organizaciones internacionales. Luego de las discusiones entre el gobierno de Egipto y Hamás sobre asuntos de seguridad, se planteó una nueva idea, utilizar a Muhammad Dahlan, que intenta liderar la oposición dentro de Fatah contra el actual liderazgo de Fatah, como un amortiguador entre Hamás y los otros partidos.

Sin embargo, hay una fuerte oposición a esta idea dentro del Hamás y existe incertidumbre sobre el compromiso egipcio con la idea.

La reconstrucción en la Franja de Gaza también requiere arreglos para reducir el desempleo y crear un sistema donde los empleados reciban salarios regulares. Uno de los principales problemas es la cuestión del pago de sueldos a los empleados del gobierno en la Franja de Gaza. Hay dos categorías de trabajadores gubernamentales en Gaza: los empleados por el gobierno de Fatah hasta 2007 (unos 60,000) (6) y los contratados posteriormente por Hamás (unos 51,000), (7) sin incluir el ala militar pero contando si con las fuerzas de seguridad no militar como los órganos de la policía).

El gobierno de AP en Ramallah recibe la mayoría de los ingresos palestinos porque es el receptor de los aranceles e impuestos recaudados por Israel (más de $ 1 mil millones por año) (8) para todos los bienes que cruzan al territorio palestino (incluida Gaza), así como la ayuda dinero de los países donantes ($ 750-1.2 mil millones anuales entre 2007-2015) (9). La AP, presumiblemente, debería asignar una parte proporcional de este dinero (alrededor de un tercio) a la Franja de Gaza. El gobierno en Ramallah, sin embargo, se rehúsa a transferir salarios a los empleados contratados por Hamás, y en cambio continúa brindando un salario a sus ex empleados, aunque hace años que no trabajan en Gaza. En anteriores rondas de negociaciones de reconciliación, las dos partes lograron llegar a un acuerdo sobre los pagos a los empleados estatales que no eran de seguridad, incluso si fueron contratados por el gobierno de Hamás.

Sin embargo, la AP se ha negado a pagarle al sector de seguridad de Hamás, porque desde su punto de vista, eso significaría que está financiando el ala militar de Hamás.

Esta política de la AP ha llevado a al menos dos países donantes, Qatar y Turquía, a transferir ayuda directamente a la Franja de Gaza, sin ninguna mediación de la AP, dado su interés en ayudar a la reconstrucción de la Franja de Gaza y sus relaciones políticamente amistosas con el Hamás. Esto resta valor al estado de la Autoridad Palestina. En algunos puntos, Egipto e Israel también estaban dispuestos, sobre la base de sus relaciones con Qatar y Turquía, a permitir que estos dos países transfirieran ayuda para fines de reconstrucción directamente a la Franja de Gaza. Por ejemplo, en octubre de 2012, el emir de Qatar visitó la Franja de Gaza y prometió $ 400 millones en ayuda para proyectos de construcción en Gaza (10). En los años siguientes, el Emirato participó activamente en la construcción de Gaza mediante el envío directo de materiales de construcción desde Egipto a través del cruce de Rafah.

La reconstrucción de la infraestructura, un elemento clave en la reconstrucción más allá de la reconstrucción de edificios residenciales, también ha sido víctima de las disputas entre la Autoridad Palestina y Hamás. Por ejemplo, la reconstrucción de la Franja de Gaza no puede llevarse a cabo sin garantizar un suministro constante de agua y electricidad.

La infraestructura eléctrica de Gaza se encuentra en un estado peligroso, con el sistema eléctrico existente proporcionando a los civiles un suministro precario y limitado. El acuífero desde el que la Franja de Gaza bombea el agua se está agotando y sufre de infiltración de agua de mar y aguas residuales. En pocas palabras, el agua que suministra no es apta para beber. Se espera que estas dos crisis empeoren.

La electricidad producida por la central eléctrica en la Franja de Gaza se complementa con la electricidad suministrada en los tendidos eléctricos de Israel y Egipto sobre la base de los acuerdos con la AP. El agua de Israel se proporciona de la misma manera. Ambos, sin embargo, dependen de la buena voluntad de la Autoridad Palestina.

La Autoridad Palestina es responsable de pagar a Israel y Egipto por la electricidad suministrada, así como por el suministro de combustible utilizado por la central eléctrica y los sistemas de agua. Ocasionalmente, la AP se niega a pagar, en parte debido a acciones tomadas por Hamás, como cobrar a los consumidores y otorgar exenciones a gran escala de los pagos para sus instituciones y compinches, o negarse a transferir pagos e impuestos recaudados sobre el combustible de la central eléctrica pagado por la Autoridad Palestina de Ramallah.

La crisis eléctrica de enero de 2017 se debió a un retraso en los pagos por parte de la Autoridad Palestina, el aumento del consumo causado por el crudo invierno y el mal funcionamiento del cable eléctrico de Egipto. Esta crisis puso de manifiesto la urgencia de tratar con la infraestructura de Gaza y condujo a manifestaciones masivas contra Hamás y la Autoridad Palestina por parte de civiles palestinos. La crisis energética se resolvió temporalmente cuando Qatar acordó pagar el combustible necesario para operar la central eléctrica en Gaza, y posteriormente Hamás pudo reclutar suficientes recursos financieros para pagar el combustible de Egipto (11). Israel ha estado dispuesta a ayudar a resolverlo la crisis de infraestructura mediante la construcción de una línea de electricidad adicional a la Franja de Gaza – aunque este plan es retrasado por la oposición de la AP – y mediante el tendido de una línea de gas para facilitar la producción de electricidad a gas en la Franja de Gaza.

El complicado triángulo de relaciones entre el gobierno de Hamás en la Franja de Gaza, la Autoridad Palestina en Ramallah e Israel impide la implementación de estas soluciones. Si bien la crisis inmediata se resolvió con la contribución de Qatar, esto no elimina la necesidad de desarrollar una solución más completa a largo plazo, que depende en gran medida, del entendimiento entre las tres partes.

A lo largo de 2017 se avanzó hacia la reconciliación entre Fatah y Hamás. Mahmoud Abbas, cuya posición política dentro de Fatah mejoró después de la séptima conferencia de Fatah, donde pudo ejercer un control total sobre los órganos del partido, convocó a una reunión de todas las principales facciones palestinas en Beirut. En la reunión, Fatah, Hamás y otras facciones palestinas llegaron a varios acuerdos, incluido el establecimiento de un gobierno de unidad, la celebración de elecciones y la convocatoria del Consejo Nacional Palestino, el principal organismo representativo de la Organización de Liberación de Palestina (OLP), con la participación de todas las facciones (en otras palabras, incluyendo Hamás y la Yihad Islámica, que aún no son miembros de la OLP) (12). Estos entendimientos fueron ratificados en otra reunión de las dos organizaciones una semana más tarde en Moscú (13). Sin embargo, hay escepticismo con respecto a la implementación futura de tales acuerdos, debido al historial de negociaciones pasadas de los grupos. Todos los intentos anteriores para implementar acuerdos han fallado porque ambas partes actuaron sobre la base del concepto de juego de suma cero (Zero Same Game). Cada parte intentó traducir los acuerdos en un plan unilateral que solo se beneficiaría a sí mismo. La mejor indicación de que este es el resultado más probable es que Israel no atacó los entendimientos, ni los condenó ni trató de ejercer presión sobre la AP para evitar su implementación. En la práctica, desde principios de 2017, el gobierno de la AP ha aumentado la presión sobre el gobierno de Hamás reduciendo drásticamente su gasto en la Franja de Gaza, esperando que Hamás ceda ante las demandas de la Autoridad Palestina y ceda el control de la Franja de Gaza, una esperanza que no parece realista.

En octubre de 2017, Fatah y Hamás firmaron un nuevo acuerdo de reconciliación; la implementación comenzó poco después. Varios factores allanaron el camino para este desarrollo: cambios en el liderazgo de Hamás, con Ismail Haniyeh reemplazando a Khaled Mashal como jefe de la oficina política de Hamás – el puesto más alto en el liderazgo político de Hamás – y Yahya Sinwar elegido como jefe de Hamás en la Franja de Gaza ; el efecto acumulativo de la presión financiera de Abbas en la Franja; el deseo de Egipto de un acuerdo con Hamás, que luego cortaría sus lazos con los grupos de la Hermandad Musulmana y los yihadistas activos en el Sinaí; y el impulso de Egipto para recuperar su condición de actor principal en la arena palestina. Según el acuerdo, el gobierno de Ramallah administrará los asuntos civiles en Gaza, incluido el financiamiento de servicios y pagos de salarios para funcionarios. La transferencia del control en los cruces fronterizos a la Autoridad Palestina también ayudaría a la entrada de los bienes necesarios para la reconstrucción. Los auspicios de Egipto y la respuesta positiva de la administración Trump al acuerdo justifican la decisión de Israel de no torpedear el acuerdo. Del mismo modo, no se espera que Israel albergue esperanzas de socavar el acuerdo al bloquear las medidas de reconstrucción.

La resolución de las disputas primarias entre Fatah y Hamás, incluido el futuro del ala militar de Hamás, las elecciones de AP y la incorporación de Hamás a la OLP, se pospuso. Al mismo tiempo, las perspectivas que Hamás y Fatah lleguen a un acuerdo sobre estos temas son escasas y, por lo tanto, se pueden desarrollar dos escenarios. Primero, el acuerdo puede colapsar, y habrá una división renovada entre la Franja de Gaza y Cisjordania, y la hostilidad entre las organizaciones obstaculizará la reconstrucción de la Franja. Dos, el acuerdo se implementará parcialmente bajo los auspicios de Egipto. En otras palabras, el gobierno de la AP continuará administrando los asuntos civiles en la Franja y controlará los cruces, pero el ala militar de Hamás conservará su independencia.

Este escenario aceleraría la reconstrucción de Gaza, siempre que los elementos internacionales que subsidian el proyecto acuerden operar bajo estas circunstancias. Sin embargo, una de las principales debilidades de este escenario radica en la posibilidad de que la violencia entre Israel y Hamás se repita. Cualquier confrontación intensiva puede anular todo lo logrado en la reconstrucción y agravar la situación en la Franja. Aun así, el fuerte interés de Hamás en la reconstrucción, casi con certeza, hará que la organización, al menos en el futuro cercano, haga todo lo posible para evitar confrontaciones violentas a gran escala.

 

Citas

  1. An interview with Jibril Rajoub, a member of the Fatah Central Committee, August 12, 2017.
  2. Ahmed Abu Amer, “Hamás Calls for Return of Haniyeh’s Government,” alMonitor, October 21, 2016, http://www.al-monitor.com/pulse/originals/2016/10/Hamás-return-haniyeh-government-gaza.html.
  3. Agreed documents on movement and access from and to Gaza in web site of Israel Ministry of Foreign affairs, https://goo.gl/NhNoHC.
  4. For example, according to a December 2016 poll by PSR, 64 percent wanted Mahmoud Abbas to resign, and if new elections were held, 59 percent would support Marwan Barghouti and 36 percent the Hamás candidate, and Abbas would lose the election to the Hamás candidate. See http://www.pcpsr.org/en/node/676.
  5. Amos Harel, “Egypt Insisting: If the Palestinian Authority Does Not Station Forces at the Rafah Crossing, We Will Not Relax Restrictions,” Haaretz, September 1, 2014.
  6. Jack Khouri, “PA Workers in Gaza Take to Streets to Protest 30-percent Cut in Salaries,” Haaretz, April 9, 2017, http://www.haaretz.com/middle-east-news/palestinians/.premium-1.782376.
  7. Omar Shaban, “Hamás Budget Shows Another Tough Year Ahead for Gaza,” alMonitor, March 17, 2014, http://www.al-monitor.com/pulse/originals/2014/03/Hamás-gaza-budget-economy-finance-blockade.html.
  8. “Israel Withholds $120mn in Palestinian Tax Funds as Revenge for UN Vote,” RT, December 2, 2012, https://www.rt.com/news/israel-withholds-tax-funds-084/.
  9. Adnan Abu Amer, “Why Donor Countries are Giving Lless to the Palestinians,” al-Monitor, February 24, 2016, http://www.al-monitor.com/pulse/originals/2016/02/palestinian-authority-reduce-foreign-aid.html.
  10. Jodi Rudoren, “Qatar’s Emir Visits Gaza, Pledging $400 Million to Hamás,” New York Times, October 23, 2012.
  11. Nidal al-Mughrabi, “Gaza Power Crisis Eases as Qatar Donates $12 Million to Buy Fuel,” Reuters, January 16, 2017, http://uk.reuters.com/article/uk-palestiniansenergy-idUKKBN1501B8.
  12. Adam Rasgon, “Palestinian Factions Reaffirm Agreement on Need to Form National Unity Government,” e Jerusalem Post, January 8, 2017, http://www.jpost.com/Middle-East/Palestinian-factions-reaffirm-agreement-to-form-national-unitygovernment-478801.
  13. Ali Younes and Natasha Ghoneim, “Fatah and Hamás to Form Unity Government,” al-Jazeera, January 18, 2017, http://www.aljazeera.com/news/2017/01/fatah-Hamásform-unity-government-170118031339203.html.

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