La Unión Europea luego de la retirada de Estados Unidos del acuerdo PIDAC – Por Shimon Stein (INSS)

El anuncio del Presidente Trump de que Estados Unidos se retiraba del acuerdo PIDAC es el desarrollo más reciente de una serie de decisiones unilaterales por parte de la administración que ha llevado a una crisis las relaciones entre los Estados Unidos y sus aliados europeos. A corto plazo, Alemania, Francia y Gran Bretaña, al igual que la Unión Europea en su conjunto, deberán confrontar sus relaciones con Irán en relación al acuerdo nuclear dentro del contexto del retiro estadounidense y a largo plazo, sus futuras relaciones con los Estados Unidos. De hecho, la crisis derivada del acuerdo con Irán es un síntoma de los desacuerdos fundamentales que han caracterizado las relaciones entre Estados Unidos y Europa desde que el Presidente Trump entrara en la Casa Blanca, reflejando así un compromiso limitado de Estados Unidos con los esquemas multilaterales. Aún así, la dependencia de Europa a los Estados Unidos en el área de seguridad y economía es significativa y no posee una alternativa potencial en un futuro previsible. En cuanto a Israel, incluso si muchos miembros de la Unión Europea entienden la necesidad de Israel de lidiar con las amenazas planteadas por Irán, la UE no apoya la oposición del Primer Ministro Netanyahu al acuerdo nuclear. Por lo tanto, aún no está muy claro cómo responderá Europa a las posturas de Israel, alentando así una situación en la que el acuerdo que los europeos consideraron un logro de la reciente política exterior europea y una herramienta para lograr la estabilidad en el Medio Oriente será borrado.

El anuncio del Presidente Trump el 8 de mayo, 2018 de que los Estados Unidos se retiraba del acuerdo nuclear con Irán es, hasta hoy, el evento más reciente de una serie de decisiones unilaterales tomadas por el presidente estadounidense, llevando las relaciones entre los Estados Unidos y sus aliados europeos a una crisis con implicaciones a corto y a largo plazo.

El anuncio del presidente (quien sigue cumpliendo sus promesas hechas durante su campaña electoral) fue contiguo a los esfuerzos de último minuto del Presidente francés Emmanuel Macron, la Canciller alemana Angela Merkel y la Primera Ministra británica Theresa May de disuadirlo a retirarse. Este esfuerzo, a cambio, fue precedido de consultas a nivel laboral entre Alemania, Francia y Gran Bretaña y sus contrapartes en la administración estadounidense, impulsado por el ultimátum planteado por Trump el 12 de enero, 2018. El ultimátum contenía detalles sobre temas relevantes, algunos que requerirían reaperturar el acuerdo (verificación y cláusula de terminación) y otras que tendrían que ser incluidas en un acuerdo separado (el programa de misiles de Irán y su conducta en el Medio Oriente) que debería ser firmado por los tres países europeos que forman parte del acuerdo, así como también los Estados Unidos. La imposibilidad de llegar a un nuevo acuerdo, enfatizó Trump, daría como resultado la retirada inmediata de los Estados Unidos de tal acuerdo. Estos esfuerzos culminaron en fracaso.

En una declaración conjunta luego del anuncio de Trump, Merkel, Macron y May expresaron desilusión y preocupación. Estos hicieron hincapié en su continuo compromiso con el acuerdo PIDAC y el papel de la decisión del Consejo de Seguridad de la ONU como marco legal internacional vinculante para la solución de disputas tales como el tema nuclear iraní. Estos también pidieron a las partes a que continúen comprometidas con el acuerdo, prometieron continuar con los incentivos a Irán y le pidieron a los Estados Unidos que se abstengan de tomar medidas unilaterales que impidan la plena implementación del acuerdo. Al mismo tiempo, los líderes europeos le pidieron a Irán que muestre moderación a pesar de la decisión estadounidense de continuar cumpliendo sus obligaciones a cambio de continuar beneficiando a aquellos que tiene derecho bajo el acuerdo y aborden otros temas que son motivo de preocupación, incluyendo el formular un marco de acuerdo a largo plazo respecto al programa nuclear para el período posterior al 2025, cuando expiran algunas cláusulas del acuerdo; el problema de los misiles balísticos; y las actividades desestabilizadoras de Irán en el Medio Oriente. Dado que los tres líderes señalaron que las conversaciones sobre estos temas ya habían comenzado, ¿por qué decidió Trump no esperar hasta concluir las conversaciones que tenían como destino formular una postura conjunta, evitando así la crisis? El presidente parece haber estado guiado por preocupaciones nacionales, es decir, el impulso en cumplir sus promesas a los que votaron por él. Una consideración más seria hubiese provocado casi seguramente una decisión de extender las conversaciones y con estas, unas sanciones aligeradas en contra de Irán. En cambio, Trump decidió actuar de una manera que llevó las relaciones transatlánticas a una crisis que los comentaristas lo describen como punto crucial.

A corto plazo, Alemania, Francia y Gran Bretaña en particular y la Unión Europea en general, tendrán que confrontar sus relaciones con Irán respecto al acuerdo nuclear dentro del contexto de la retirada de Estados Unidos y a largo plazo, sus futuras relaciones con los Estados Unidos.

Respecto a las relaciones con Irán, Merkel y Macron comparten la postura del Presidente Trump (aunque no su intensidad) de que el acuerdo en materia nuclear no es perfecto y de que será necesario, tal como Macron lo ha aclarado en varias ocasiones, formular un acuerdo complementario que aborde, entre otras cosas, el programa de misiles. No obstante, los tres líderes europeos, así como también los demás miembros de la Unión Europea representados por Federica Mogherini, la Alta Representante de la UE para Asuntos Exteriores, están unidos en su compromiso por cumplir el acuerdo, que consideran una contribución importante a la estabilidad y prevención de una escalada en el Medio Oriente. Por lo tanto, la pregunta es si Europa podrá seguir cumpliendo su compromiso con el acuerdo cuando Estados Unidos no solo renueve las sanciones contra Irán las cuales fueron levantadas en virtud al acuerdo, sino que también imponga sanciones adicionales. Más problemática y seria desde su perspectiva es la intención de los Estados Unidos de imponer sanciones secundarias que perjudicarán a las empresas europeas que negocian con Irán y que tienen contactos bien desarrollados los Estados Unidos.

Luego de la declaración de Trump, el Presidente iraní Hassan Rouhani anunció que Irán continuara cumpliendo con las obligaciones que este como país asumió. Sin embargo, en un esfuerzo por evitar el desarrollo de una dinámica que lleve a Irán a retirarse del acuerdo, Mogherini y los cancilleres de Francia, Alemania y Gran Bretaña se reunieron el 15 de mayo, 2018 con el canciller iraní Mohammad Zarif en Bruselas. Según informes de prensa, los líderes europeos subrayaron tanto su compromiso de mantener el acuerdo como su expectativa de que Irán a cambio haga lo mismo. A pesar de las presiones sobre el Presidente Rouhani realizadas por sus rivales para que se retiren del acuerdo, Irán, por su parte, no tendrá prisa en hacerlo y en su lugar esperará a ver si los europeos pueden seguir cumpliendo con las obligaciones económicas y financieras que estos asumieron, a pesar de la espada impuesta como sanciones secundarias. De hecho, Irán ha tenido y sigue teniendo, un interés en profundizar la brecha entre los Estados Unidos y sus aliados europeos. Todavía quedan algunas semanas antes de que entren en vigor las sanciones estadounidenses y la UE hará un esfuerzo para asegurar excepciones para las empresas que ya operan en Irán, aunque es difícil evaluar el éxito potencial de estos esfuerzos. Si fracasan, las grandes compañías que ingresaron al mercado iraní y las que estaban a punto de ingresar a este (Irán es un mercado atractivo de más de 80 millones de personas con gran potencial) lo pensarán dos veces antes de arriesgarse a exponerse a las sanciones estadounidenses y a su vez, a la posibilidad de que se les bloquee negociar en el mercado estadounidense. El año pasado, por ejemplo, las exportaciones alemanas hacia Irán totalizaron cerca de $3 billones, en comparación con sus $111 billones en exportaciones hacia los Estados Unidos. Bajo tales circunstancias, está claro que las compañías alemanas preferirán no incurrir en el riesgo de involucrarse a negociar con Irán. Por lo tanto, incluso si el gobierno alemán está decidido a cumplir su parte en el acuerdo, tendrá problemas para convencer a las empresas alemanas de que mantengan sus contactos con Irán. Es de suponer que Francia y otros países de la UE enfrentarán una situación similar, por lo que no podrán darse cuenta de su interés en preservar su parte en el acuerdo. En ese momento, Irán tendrá que considerar si debe continuar cumpliendo su parte en el trato. Incluso si la consideración económico-financiera es central, no será la única que guíe el interés iraní.

Además, el reconocimiento por parte de Francia, Alemania y Gran Bretaña a la necesidad de ampliar diálogos con Irán para incluir temas adicionales planteados por Trump, es decir, el tema de los misiles y la conducta regional, plantea el tema de si Irán estaría de acuerdo en entablar un diálogo sobre estas preguntas ante la decisión de Trump de renovar las sanciones, o si se llegara a un acuerdo para hacerlo sujeto al levantamiento de las sanciones. Es de esperar que los tres países europeos que son parte del acuerdo nuclear y la UE en su conjunto comprendan la necesidad de formular una estrategia respecto a Irán y no se limiten a un esfuerzo económico destinado a penetrar en el mercado iraní. Esto podrá aclararse en los próximos meses.

En cuanto al futuro de las relaciones transatlánticas, la crisis derivada del acuerdo con Irán es un síntoma del desacuerdo fundamental que ha caracterizado las relaciones Estados Unidos-Europa desde que el Presidente Trump ingresara a la Casa Blanca. Las relaciones han enfrentado crisis en el pasado, por ejemplo, como resultado de la decisión de Alemania y Francia de unirse a Rusia para permanecer fuera de la coalición de países que combatieron junto a los Estados Unidos en Irak en el 2003. Sin embargo, ese fue un caso de oposición ante una medida específica que no perjudicó duraderamente la propia base de las relaciones. En contraste, la crisis actual es un elemento más, dada una lista de decisiones por parte de Donald Trump, incluyendo la retirada del acuerdo climático de París y las cuotas impuestas a la importación de metal y aluminio a los Estados Unidos, que reflejan un compromiso limitado con marcos multilaterales. El resultado ha sido el desafío para los socios europeos que incluye la humillación del presidente (particularmente luego de las peregrinaciones de Macron y Merkel a Washington, destinados a evitar la decisión de Trump sobre Irán, no pudieron lograr su objetivo), a quien se le ve decidido a destruir lo que su predecesor edificó y a quién se le ve tomando medidas para promover los intereses estadounidenses, incluso a costa de perjudicar los intereses de sus aliados. La Canciller Merkel transmitió esta alienación cuando, completamente fuera de lugar aunque no por primera vez, expresó críticas públicas a la decisión del presidente que sirvió para anular unilateralmente una decisión que había sido tomada unánimemente por el Consejo de Seguridad. La acción del presidente, contempló a Merkel con frustración, perjudicó la confianza de los Estados Unidos agregando su esperanza de que Europa tomara su destino en sus propias manos.

Aún así, la dependencia de Europa con los Estados Unidos sobre el área de seguridad y la economía es significativa y no posee otra alternativa a futuro previsible (ideas respecto a la unión de fuerzas de China y Rusia no son más que pensamientos vagos derivados de una sensación de impotencia). No existen dudas de que la política del Presidente Trump es un catalizador para el avance de las propuestas de aumentar la cooperación intercomunitaria-UE dentro del campo de la seguridad y en aumentar los gastos sobre la OTAN ante las amenazas por parte de Estados Unidos de reducir su contribución a la defensa de la alianza. Sin embargo, pasará bastante tiempo hasta que estos planes evolucionen en una alternativa a los Estados Unidos. Algunos argumentan que por el momento, Europa necesita agachar la cabeza y esperar que termine el mandato de Trump en el cargo con la esperanza de que las relaciones sigan su curso anterior.

En cuanto a Israel, incluso si muchos miembros de la Unión Europea entienden la necesidad de Israel de lidiar con las amenazas planteadas por Irán, la UE no es participe de las posturas y de las intensas actividades del Primer Ministro israelí Benjamin Netanyahu en oposición al acuerdo en materia nuclear. Puede llegar a suponerse que la unión de fuerzas de Netanyahu con el Presidente Trump y su influencia sobre la postura del presidente durante los días previos al anuncio del retiro del acuerdo PIDAC, han sido percibidas por los europeos como problemática. Por lo tanto, aún no está claro cómo responderán ante la postura de Israel, lo que alentó una situación en la que el acuerdo que los europeos consideraron como un logro de la reciente política exterior europea y como herramienta para lograr la estabilidad en el Medio Oriente será borrada. Presumiblemente ante la crisis entre Israel e Irán en Siria, los tres países líderes en Europa intentarán ayudar a aminorar la arena de acontecimientos, incluso si la UE no se presenta como una fuerza relevante en Siria.

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