“La Solución de dos estados”: ¿Qué Significa Realmente? – Por Embajador Alan Baker (Jerusalem Center for Public Affairs)

– La frase ‘solución de dos Estados’ es repetida diariamente por líderes y organizaciones internacionales. Sin embargo, la frase es transmitida sin plena conciencia de su historia o aspectos prácticos a su aplicación en las realidades de la disputa palestino-israelí.

– Se acepta que una situación en la que un estado palestino vecino sería política y económicamente inestable y abierto a la manipulación por parte de elementos terroristas nunca pudiese ser admisible para Israel y constituiría una amenaza para su seguridad.

– Se acepta que un liderazgo palestino unificado debe ser capaz de hablar en nombre de todo el pueblo palestino y ser capaz de aceptar y cumplir compromisos. Tal situación no existe en la actualidad.

– Sobre la base de la experiencia obtenida con los acuerdos existentes, todo acuerdo sobre el estatus permanente entre las partes deberá incluir sólidas garantías legales, políticas y de seguridad, de que un estado palestino no abusará de sus privilegios particulares soberanos ni de su postura internacional con el propósito de violar o anular los acuerdos.

– Se tiene claro que un estado palestino sólo emanará de las negociaciones directas entre Israel y un liderazgo palestino unificado. Temas tales como fronteras, Jerusalén, los refugiados y los asentamientos sólo se resolverán mediante negociaciones y no por resoluciones políticas partidistas emanadas de la ONU o de cualquier otra fuente.

– Cualquiera de estos estados debe reconocer a Israel como el estado-nación del pueblo judío, de la misma manera en el que Israel reconocerá a un estado palestino como estado nacional del pueblo palestino.

Introducción

La frase ‘solución de dos estados’ es repetida diariamente por líderes y organizaciones internacionales. Esta se ha convertido en la consigna para cualquiera que defienda la resolución de la disputa palestino-israelí.

Sin embargo, la frase es repetida sin plena conciencia de su historia o los aspectos prácticos de su implementación en las realidades de la disputa palestino-israelí.

A continuación se exponen los puntos pertinentes que aclaran el verdadero significado de la solución de dos estados:

– La documentación formal del proceso de paz, incluyendo las Resoluciones 242 (1967) y 338 (1973) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, así como también los Acuerdos de Oslo y documentos relativos firmados por Israel y la OLP (1993-99) no hacen referencia a la ‘solución de dos estados’ y dejan el tema del estatus definitivo y permanente de los territorios para que sea negociado entre ellos.

– Por la misma razón, el Presidente de la OLP Arafat, comprometió a los palestinos en su carta al Primer Ministro israelí Rabin, fechada el 9 de septiembre, 1993 según la cual “todas los temas pendientes relativos al estatus permanente se resolverán a través de negociaciones”.

– La visión del Primer Ministro Yitzhak Rabin sobre el estatus permanente, tal como fue indicado en su último discurso ante el Knesset en octubre, 1995 se refirió al establecimiento de “una entidad palestina que será el hogar de la mayoría de los residentes palestinos que habitan en la Franja de Gaza y Cisjordania”. Este agregó que la entidad sería “menos que un estado y que independientemente dirigirá la vida de los palestinos bajo su autoridad”.

– Los Parámetros Clinton (2000), refiriéndose a un “enfoque de dos estados”, se referían específicamente a un “estado palestino desmilitarizado” con soberanía limitada, tal como la “patria del pueblo palestino” junto a un estado de Israel como la “patria del pueblo judío”. Esto nunca fue tomado por las dos partes.

– El Consejo de Seguridad de la ONU en el preámbulo de su Resolución 1397 (2002) reafirmó la necesidad creada en su anterior Resolución 242 (1967) a “fronteras seguras y reconocidas”. Al referirse a su “visión de una región donde dos estados Israel y Palestina, cohabiten lado a lado dentro de fronteras seguras y reconocidas”, se presume que las fronteras deben ser negociadas y las líneas de 1967 no pueden ser consideradas  fronteras internacionales.

– El Presidente George W. Bush en su visión del 2002 de “dos estados, que cohabiten uno al lado del otro en paz y seguridad” también enfatizó la necesidad de un estado palestino para combatir el terrorismo y formar un nuevo y diferente liderazgo palestino.

– La “Hoja de Ruta 2003 basada en el desempeño de una solución permanente de dos estados al conflicto palestino-israelí” se refirió a “un estado palestino independiente, democrático y viable que cohabite lado a lado en paz y en seguridad con Israel y sus otros vecinos”. Esta preveía tal estado “con fronteras provisionales y atributos de soberanía”, practicando una democracia basada en la tolerancia y la libertad poniendo fin a todos los actos de violencia e incitación. Esta hizo hincapié en la necesidad de una resolución negociada sobre el estatus de Jerusalén y la aceptación por parte de los estados árabes a unas relaciones normales completas con Israel.

La aceptación por parte de Israel de la Hoja de Ruta 2003 estuvo basaba en la premisa de que “el estado [palestino] provisional tendrá fronteras provisionales y ciertos aspectos de soberanía; estará totalmente desmilitarizado sin fuerzas militares sino sólo con fuerzas policiales y de seguridad interna de alcance limitado y armamentos; sin la autoridad para emprender alianzas de defensa y cooperación militar; y el control israelí sobre la entrada y salida de todas las personas y carga, así como también de su espacio aéreo y su espectro electromagnético”.

Las antiguas suposiciones incluyen la premisa que un estado palestino sólo surgirá de las negociaciones directas entre los palestinos e Israel, estará desmilitarizado y será limitado en sus capacidades militares y de seguridad y otras prerrogativas soberanas y la frontera entre este e Israel será el resultado de las negociaciones entre ellos y no serán las líneas de 1967.

– La carta del Presidente Bush al Primer Ministro Sharon en abril, 2004 afirmando su visión de dos estados, subrayó que “fronteras seguras y reconocidas” deberían emerger de las negociaciones y no implicar un retorno a las líneas de armisticio de 1949.

– En su discurso del 2009 en la Universidad Bar-Ilan, el Primer Ministro Netanyahu reiteró la visión de dos pueblos que cohabiten libremente, lado a lado, en amistad y respeto mutuo, cada uno con su propia bandera, su propio himno nacional y ninguno amenazando la seguridad o supervivencia del otro.

Esta visión incluye:

– El reconocimiento palestino de Israel como estado nación del pueblo judío.

– Un estado palestino desmilitarizado, incluyendo la prohibición de importar misiles, mantener un ejército, establecer pactos y alianzas con elementos terroristas y medidas efectivas de seguridad para evitar el contrabando de armas hacia el territorio.

– Resolución del problema de los refugiados palestinos fuera de las fronteras de Israel.

– Uso limitado del espacio aéreo.

Está claro que todas las principales referencias internacionales considerables a la ‘solución de dos estados’ tienen como base una serie de supuestos específicos que se han desarrollado a lo largo de los años y que están conscientes de las realidades inherentes a la disputa Palestina-Israel.

Estas suposiciones incluyen la premisa que un estado palestino sólo emanará de las negociaciones directas entre los palestinos e Israel, será desmilitarizado y limitado en sus capacidades militares y de seguridad y otras prerrogativas soberanas y la frontera entre este e Israel será el resultado de la negociación entre ellos y no serán las líneas de 1967.

Cualquier estado como tal debe estar basado en principios de democracia, libertad y buen gobierno y debe prevenir el terrorismo y la incitación.

Cualquiera de estos estados debe reconocer a Israel como el estado-nación del pueblo judío, de la misma manera en que Israel reconocerá a un estado palestino como el estado nación del pueblo palestino.

Discusión

El término ‘solución de dos estados’ parece haberse convertido en una forma de “idioma común” dentro de la comunidad internacional, la panacea mágica para todos los males de la disputa palestino-israelí y los problemas mayores del Medio Oriente.

No pasa un día sin que un líder político, diario u organismo internacional lo mencione como jerga del resultado final, mientras que al mismo tiempo acusan a Israel y sólo a Israel, de “minar la solución de dos estados”.

La ‘solución de dos estados’ es considerada actualmente por todos los principales actores internacionales asociados a la disputa palestino-israelí como “la única manera de lograr una paz duradera que satisfaga las necesidades de seguridad israelíes y las aspiraciones palestinas por una nación independiente y soberana”.

Observando detenidamente la última serie de documentos formales que emanan de los organismos internacionales y de otras fuentes, puede verse que la expresión se repite 15 veces en la declaración del Cuarteto el 1 de julio, 2016 – 7 veces en la Resolución 2334 del Consejo de Seguridad del 23 de diciembre, 2016, 12 veces en las explicaciones al voto de abstención por los Estados Unidos, de la representante estadounidense ante la ONU Samantha Power, 24 veces en el discurso sobre la paz en el Medio Oriente de fecha 28 de diciembre, 2016 por el Secretario de Estado estadounidense John Kerry y 9 referencias en la Declaración Conjunta de la Conferencia de Paz del 15 de enero, 2017.

El tema plantea el caso que si la utilización masiva, liberal, efusiva y generalmente “casual” del término ‘solución de dos estados’ por todos y cada uno de ellos posee alguna relación a su contexto histórico y sustantivo en las realidades palestino-israelí y de si tiene en cuenta los aspectos complejos y prácticos de su realización.

¿O expresan simplemente estas llamadas una consigna idealizada y generalizada de lo que es visualizado como un resultado simple, fácil, directo y simétricamente pacífico de la disputa – mejor descrita tal vez como un deseo ilusorio?

Claramente, cualquier uso idealista, simplista y repetitivo del concepto no puede ser visto separadamente de la evolución histórica y el desarrollo de la idea de algún tipo de entidad política palestina. Esta no puede verse aparte de las realidades actuales en la región.

Documentación del Proceso de Paz

Al analizar la documentación que rodea el proceso de las negociaciones de paz, el concepto de la solución de dos estados no figuró en la documentación y acuerdos originales que constituyen el marco básico del proceso de paz en el Medio Oriente y principalmente las Resoluciones 242 (1967) y 338 (1973) de la ONU, que no lo mencionan.

Si bien la Resolución 242 de (1967) señaló la necesidad general de “una paz justa y duradera en la que cada estado en la zona pueda vivir en seguridad” y pidió, entre otras cosas, “el reconocimiento de la soberanía, la integridad territorial y la independencia política de todo estado en la zona y su derecho a vivir en paz dentro de límites seguros y reconocidos libres de amenazas o actos de fuerza”, la resolución no visualizaba un resultado específico y es interpretada lógicamente como refiriéndose a los estados existentes para el momento de su adopción.

El concepto de ‘solución de dos estados’ no figuró en la documentación original y los acuerdos que constituyen el marco básico del proceso de paz en el Medio Oriente y principalmente las Resoluciones 242 (1967) y 338 (1973) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que no lo mencionan.

Similarmente, la Resolución 338 (1973) pedía se “negociara entre las partes interesadas bajo los auspicios apropiados encaminados a establecer una paz justa y duradera en el Medio Oriente”. No prejuzgaba el resultado de las negociaciones ni hacía referencia a la solución de uno, dos o tres estados.

Por otra parte, mientras las resoluciones 242 y 338 fueron aceptadas en todos los documentos y acuerdos negociados del proceso de paz tanto por los palestinos como por Israel (así como por Egipto y Jordania) como base del proceso de negociaciones de paz, la ‘solución de dos estados’ nunca fue  específicamente mencionada ni acordada en los diversos acuerdos y documentaciones bilaterales sobre el proceso de paz.

Sin embargo, el concepto de “estatus permanente” de los territorios fue específicamente mencionado por las partes como uno de los temas centrales para las negociaciones sobre el estatus final entre ellos.

Esto en sí mismo no descartó la posibilidad de un resultado que pudiera incluir el establecimiento de un estado palestino. Sin embargo, el concepto de dos estados como resultado final del proceso de negociaciones no fue mencionado específicamente.

En su declaración al Knesset el 5 de octubre de 1995, el Primer Ministro Rabin, al presentar su visión de una solución permanente, declaró: “Consideramos la solución permanente dentro del marco del Estado de Israel la cual incluirá la mayor parte del área de la Tierra de Israel tal como estuvo bajo el gobierno del Mandato Británico y junto a ello una entidad palestina que será el hogar de la mayoría de los residentes palestinos que viven en la Franja de Gaza y Cisjordania”. “Nos gustaría que se tratase de una entidad que sea menos que un estado y que independientemente dirija la vida de los palestinos bajo su autoridad. Las fronteras del Estado de Israel, durante la solución permanente, estarán colocadas más allá de las líneas que existían antes de la Guerra de los Seis Días. No regresaremos a las líneas del 4 de junio, 1967”.

Referencias a la condición de estado palestino en la documentación de las Naciones Unidas

Desde 1969 y casi anualmente desde ese entonces, los palestinos han iniciado resoluciones no vinculantes en la Asamblea General de la ONU, apoyadas y patrocinadas por los estados árabes y musulmanes y adoptados por una mayoría política automática, refiriéndose repetidamente a los derechos de los palestinos a la autodeterminación, independencia nacional o soberanía.

En 1980, esta tendencia se había convertido en llamamientos específicos de la Asamblea General para el establecimiento de un estado palestino en las Resoluciones 35/207 (1980) y 36/226 (1981), así como también un reconocimiento de la Asamblea General a la proclamación de 1988 por el Presidente de la OLP Arafat a un estado de Palestina en la Resolución 43/177 (1988).

La Resolución 66/14613 de la Asamblea General del 19 de diciembre, 2011 “reafirmó el derecho del pueblo palestino a la libre determinación, incluyendo el derecho a su estado independiente de Palestina”.

Un año más tarde, la Asamblea General aprobó la Resolución 67/1914, en la que se reiteraba la referencia a un derecho de independencia palestino “en su Estado de Palestina”. Esta resolución elevó la delegación de observadores palestinos en la ONU al estatus de “estado observador no miembro”, “reafirmando el compromiso con la solución de dos estados a un Estado de Palestina independiente, soberano, democrático, viable y contiguo que cohabite junto a Israel en paz y seguridad…”

Si bien este intento no vinculante por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas de prejuzgar el tema de las acordadas negociaciones sobre el estatus permanente de los territorios, este sin embargo se contradijo a si mismo al pedir la reanudación de las negociaciones de paz y la resolución de todos los temas centrales pendientes”.

Evolución de la “Visión de Dos Estados” en la Documentación Internacional

Naciones Unidas

La “visión de una región donde dos estados, Israel y Palestina, cohabiten lado a lado con fronteras seguras y reconocidas” figuró en una disposición preambular de la Resolución 1397 (2002) del Consejo de Seguridad, aprobada el 12 de marzo, 2002 llamando a poner fin a La violencia durante la segunda intifada palestina.

La reafirmación al llamado de 1967 por el Consejo de Seguridad a “fronteras seguras y reconocidas” implica claramente que las fronteras deben negociarse y las líneas de 1967 no pueden ser consideradas fronteras internacionales.

La resolución 57/110 de la Asamblea General, fechada el 3 de diciembre, 2002 acogió con satisfacción la reafirmación del Consejo de Seguridad a la “visión de dos estados”.

Presidente George W. Bush

La visión de dos estados recibió formalización en un discurso pronunciado por el Presidente de los Estados Unidos George W. Bush el 24 de junio, 2002, cuando declaró: “Mi visión son dos estados, cohabitando lado a lado en paz y seguridad. Simplemente no existe manera de lograr esa paz hasta que todas las partes combatan el terrorismo. Sin embargo, en este momento crítico, si todos los partidos rompen con el pasado y emprenden un nuevo camino, podemos superar las tinieblas con la luz de la esperanza. La paz requiere de un liderazgo palestino nuevo y diferente a fin de que pueda nacer un estado palestino”.

La visión de Bush estuvo basaba en una serie de condiciones previas básicas:

– El requisito de vivir en paz y seguridad;

– El requisito de combatir el terrorismo; y

– La necesidad de un liderazgo palestino nuevo y diferente.

La Hoja de Ruta 2003

Tras consultar con los liderazgos israelí y palestino, la visión de dos estados fue colocada en un contexto mucho más formal, contexto internacional a través de la “Hoja de Ruta Basada en el Desempeño para una Solución Permanente de Dos Estados en el Conflicto Palestino-Israelí” de abril, 2003 ideado por el Cuarteto, los Estados Unidos, la Unión Europea, la ONU y Rusia.

El objetivo declarado de la Hoja de Ruta era entre otras cosas, ayudar a las partes a lograr “un estado palestino independiente, democrático y viable que cohabite en paz y seguridad con Israel y sus otros vecinos”. Este preveía tal estado independiente “con fronteras provisionales y atributos de soberanía”, un liderazgo palestino que actúe de manera decisiva contra el terrorismo y la incitación” y una “democracia práctica basada en la tolerancia y la libertad”. Al referirse a los “atributos de soberanía”, la Hoja de Ruta indica claramente alguna forma de soberanía limitada, sujeta a los diversos elementos expuestos en la Hoja de Ruta.

A pesar de haber sido elaborado por el Cuarteto internacional, la Hoja de Ruta no se le consideró un acuerdo formal entre los israelíes y los palestinos. Cada parte la aceptó con ciertas reservas y comentarios. El comentario de Israel, fechado el 25 de mayo, 2003 respecto al carácter del estado palestino, incluyó lo siguiente:

“El carácter del estado palestino provisional se determinará a través de negociaciones entre la Autoridad Palestina e Israel, el estado provisional tendrá fronteras provisionales y ciertos aspectos de soberanía, será totalmente desmilitarizado sin fuerzas militares, pero sólo con un cuerpo policial y fuerzas de seguridad internas con alcance limitado en armamentos, sin disponer de autoridad para emprender alianzas de defensa o cooperación militar y el control israelí sobre la entrada y salida de todas las personas y carga, así como también de su espacio aéreo y espectro electromagnético”.

Desde la adopción en el 2003 de la Hoja de Ruta, la llamada a una solución de dos estados se ha convertido en un lugar común, o lingua franca (idioma común a todos), dentro de la documentación internacional, informes del Cuarteto, conferencias, resoluciones y lenguaje en general.

La Resolución 1515 del Consejo de Seguridad, fechada el 19 de noviembre, 2003 “reafirmó su visión de una región en la que dos estados, Israel y Palestina, vivan lado a lado dentro de fronteras seguras y reconocidas”.

Intercambio de cartas Bush-Sharon 2004

 

En su carta al Presidente Bush, fechada el 14 de abril, 2004, informándole la intención por parte de Israel de desvincular sus fuerzas de la Franja de Gaza, el Primer Ministro Sharon declaró lo siguiente: “La visión que usted articuló en su discurso del 24 de junio, 2002 constituye una de las contribuciones más significativas en asegurar un futuro brillante para el Medio Oriente. En consecuencia, el Estado de Israel ha aceptado la Hoja de Ruta, tal como fue adoptada por nuestro gobierno. Por primera vez, una fórmula práctica y justa fue presentada para el logro de la paz, abriendo una verdadera ventana de oportunidades para el progreso hacia un arreglo entre Israel y los palestinos, involucrando dos estados que cohabiten lado a lado en paz y seguridad”.

En su respuesta el mismo día, el Presidente Bush añadió una aclaración importante sobre los temas de las fronteras y los asentamientos: “Como parte de un acuerdo de paz definitivo, Israel debe poseer fronteras seguras y reconocidas, que deberían surgir de las negociaciones entre las partes de conformidad con las Resoluciones 242 y 338 del Consejo de Seguridad de la ONU. Ante las nuevas realidades sobre el terreno, incluyendo los principales centros poblacionales israelíes, no es realista esperar que el resultado de las negociaciones sobre el estatus final sea un retorno total y completo a las líneas de armisticio de 1949 y todos los esfuerzos previos para negociar una solución de dos estados han llegado a la misma conclusión. Es realista esperar que cualquier acuerdo sobre el estatus final sólo será logrado sobre la base de cambios mutuamente acordados que reflejen estas realidades”.

Declaración Conjunta de Annapolis

La declaración conjunta emitida luego de la Conferencia de Annapolis, a la que asistieron líderes israelíes y palestinos, el Presidente Bush y otros líderes, el 27 de noviembre, 2007 incluyó lo siguiente: “En aras a la meta de dos estados, Israel y Palestina, para que cohabiten juntos en paz y seguridad, acordamos iniciar inmediatamente negociaciones bilaterales de buena fe con el fin de concluir un tratado de paz, resolviendo todas los temas pendientes, incluyendo todos los temas centrales sin excepción, tal como se especifica en los acuerdos anteriores”.

Discurso de Netanyahu en Bar-Ilan en el 2009

En su discurso del 2009 en la Universidad Bar-Ilan, el Primer Ministro Netanyahu expuso una visión de “dos pueblos que cohabitan libremente, lado a lado, en amistad y respeto mutuo, cada uno con su respectiva bandera, su propio himno nacional, gobierno y ninguno de ellos amenazando la seguridad o supervivencia del otro”.

Esta visión incluyó:

– Un reconocimiento palestino público, vinculante e inequívoco de Israel como estado nación del pueblo judío como requisito previo fundamental para poner fin al conflicto.

– Un entendimiento claro de que el problema de los refugiados palestinos se resolverá fuera de las fronteras de Israel.

– Desmilitarización del territorio bajo control palestino con disposiciones de seguridad para Israel.

– Incapacidad para importar misiles hacia su territorio, organizar un ejército, limitar la utilización del espacio aéreo por Israel o el hacer pactos con entes similares a Hezbolá e Irán.

Conclusión

El término ‘solución de dos estados’ se ha convertido en una consigna útil y una declaración política por los líderes de la comunidad internacional, a menudo el resultado de lo “políticamente correcto” e hipocresía a una tendencia internacional creciente.

Esta utilización liberal y poco sincera del término indica una falta de comprensión de su significado y evolución histórica en el contexto de la disputa palestino-israelí.

Las principales y sustantivas referencias internacionales a la ‘solución de dos estados’ han evolucionado de una serie de suposiciones específicas a lo largo de los años las cuales son conscientes de las realidades permanentes en la disputa palestino-israelí.

Se tiene claro que una situación en la que un estado palestino vecino fuese política y económicamente inestable y abierto a la manipulación por parte de elementos terroristas nunca podrá ser aceptable para Israel y constituiría una amenaza para la seguridad de Israel.

Se acepta que un liderazgo palestino unificado debe ser capaz de hablar en nombre de todo el pueblo palestino y capaz de aceptar y cumplir compromisos. Tal situación no existe en el presente.

En base a la experiencia adquirida con los acuerdos existentes, todo acuerdo sobre el estatus permanente entre las partes deberá incluir sólidas garantías legales, políticas y de seguridad, de que un estado palestino no abusará de sus privilegios particulares soberanos ni de su postura internacional con el propósito de violar o anular los acuerdos.

Está claro que un estado palestino sólo emanará de las negociaciones directas entre Israel y un liderazgo palestino unificado. Temas tales como fronteras, Jerusalén, los refugiados y los asentamientos sólo se resolverán mediante negociaciones y no a través de resoluciones políticas partidistas que emanen de la ONU o de cualquier otra fuente.

Se acepta que cualquier estado palestino será desmilitarizado y limitado en sus capacidades militares y de seguridad y en otros privilegios particulares soberanos.

Todo estado tal debe estar basado en principios de democracia, libertad y buen gobierno y debe prevenir el terrorismo y la incitación.

Cualquiera de estos estados debe reconocer a Israel como el estado-nación del pueblo judío, de la misma manera en que Israel reconocerá a un estado palestino como el estado nacional del pueblo palestino.

 

 

El Embajador Alan Baker es Director del Instituto de Asuntos Contemporáneos del Centro Jerusalén y director del Foro de Derecho Mundial. Participó en la negociación y redacción de los Acuerdos de Oslo con los palestinos, así como también en los acuerdos y tratados de paz con Egipto, Jordania y el Líbano. Se desempeñó como asesor jurídico y subdirector general del Ministerio de Relaciones Exteriores de Israel y como Embajador de Israel en Canadá.

 

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