La Resolución del Consejo de Seguridad de la ONU 2334 (2016) – Análisis y significado legal – Por Pnina Sharvit (INSS)

El 23 de diciembre de 2016 el Consejo de Seguridad aprobó la resolución de la ONU número 2334 sobre los asentamientos. Esta es la primera decisión del Consejo de Seguridad que incluye una condena tan abierta contra la política de asentamientos del gobierno israelí desde la resolución 465 del año 1980. El motivo central de la Resolución, como se subraya en el artículo 4, es la necesidad de detener toda la actividad relativa a los asentamientos con el fin de preservar la posibilidad de lograr una solución de dos estados. En la introducción a la decisión se incluye una condena por las medidas que cambian el carácter y la condición de la “territorios palestinos ocupados”, y se expresó la preocupación que la política de asentamientos amenaza la solución de dos estados basada en las líneas de 1967. La resolución 2334 es una decisión de conformidad con el capítulo 6 de la Carta de la ONU y no incluye sanciones que se impondrán a Israel con respecto a la no aplicación, pero su violación podría provocar una nueva decisión, que podría ser recibida en virtud del Capítulo 7 de la Carta de la ONU, que incluiría dichas sanciones. Dicha opción parece remota en esta etapa. Sin embargo, no hay que subestimar el daño que podría provocar tal decisión para Israel a nivel internacional y en sus relaciones con otros países y organizaciones, incluyendo en el ámbito jurídico y económico.

También se determinó que se deben tomar medidas para revertir las tendencias negativas en la zona, las que dificultan la realización de esta solución de dos estados. Estas declaraciones, así como la revisión de las explicaciones presentadas por los funcionarios del gobierno de Estados Unidos, a la hora de justificar la abstención de Estados Unidos en la votación, muestran que se dicho país se centra en tratar de frenar las acciones israelíes que son percibidas como responsables de frustrar la aplicación de la solución de dos estados. La intención está centrada, principalmente, hacia las acciones relacionadas con la construcción en los asentamientos que están fuera de los bloques de asentamientos y las iniciativas legislativas israelíes que se perciben como que desean cambiar el estatus legal del territorio (H.H. – Por ejemplo, el Jok Hasdará o Ley de Regulación). Eso, junto con las declaraciones de altos funcionarios del gobierno de Israel que afirman que se ha terminado la época de los dos estados. A pesar que la decisión refleja un grado de doble rasero de los países del mundo en contra de Israel, podemos creer que las acciones del gobierno israelí fueron las que condujeron a la decisión, además de la relación inestable entre el Gobierno de Israel y la administración Obama.

En la resolución se incluyen instrucciones que ya han aparecido en las resoluciones anteriores del Consejo de Seguridad – las Resoluciones 446, 452 y 465 de los años 1980 a 1979. También menciona el proyecto de decisión de 2011 sobre los asentamientos impulsados por los palestinos, que fue vetada por los EE.UU. Sin embargo, la decisión también presenta nuevas disposiciones que no aparecían en los documentos anteriores. A continuación se expone un breve análisis jurídico de varios aspectos claves de la decisión y los significados desde el punto de vista jurídico:

  1. La resolución establece que los asentamientos en el territorio palestino ocupado, incluyendo Jerusalén oriental, no tienen fuerza legal y que constituyen una violación flagrante del derecho internacional y un serio obstáculo para el logro de una solución de dos estados y una solución de dicha controversia (artículo 1). También se indica en la introducción que Israel, como potencia ocupante, está obligada a respetar las disposiciones del Cuarto Convenio de Ginebra. Además, la resolución recuerda la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre el muro de separación.

La determinación que los asentamientos constituyen una violación flagrante de la Convención de Ginebra aparece ya en la Resolución 465 del año 1980. Esta decisión también incluye una demanda de detener las actividades de asentamiento y desmantelar los asentamientos construidos. Sin embargo, esta es la primera vez que el Consejo de Seguridad se refiere a la opinión consultiva, que criticó duramente a Israel y determinó que su política de asentamientos es una violación del derecho internacional aplicable a la misma.

La decisión y la determinación sobre la ilegalidad de los asentamientos no significa enterrar de plano los argumentos en contra que tiene Israel en la materia, ya que las resoluciones del Consejo de Seguridad no tienen el status de ser el derecho internacional. Sin embargo, esta decisión es una de las fuentes examinadas para determinar el derecho internacional, por lo que esta afirmación puede jugar un peso en cualquier procedimiento legal sobre la legalidad de los asentamientos.

Esta discusión es particularmente relevante en relación con el examen preliminar que está realizando la fiscal de la Corte Penal Internacional con el fin de determinar si se debe abrir una investigación contra Israel por crímenes de guerra cometidos en “Palestina” desde junio de 2014, tras la adhesión de “Palestina” a la corte a principios de 2015. La examinación se refiere, otras cosas, a la política de asentamientos, lo que podría ser considerado como un crimen de guerra por la transferencia de una población de un país ocupante al territorio ocupado, de acuerdo con el artículo del Estatuto de Roma que estableció la base de la Corte. La resolución del Consejo de Seguridad podría servir como una consideración adicional para abrir una investigación contra las empresas responsables de la política de asentamientos y, además influir a la decisión de presentar cargos contra estas. Sin embargo, como se ha mencionado, no significa que será imposible presentar argumentos legales por parte de Israel afirmando que no se trata de un crimen de guerra.

Además, la decisión puede servir de base para los intentos para iniciar un proceso penal en diferentes países bajo el principio de “jurisdicción universal”, que permite los procesamientos por crímenes de guerra incluso en países que no tienen relación directa con el estado en cuestión. Sin embargo, la experiencia demuestra que este tipo de iniciativas no terminan, en general,  en procedimientos operacionales a cargo de las autoridades oficiales en países extranjeros contra los funcionarios israelíes.

  1. La resolución establece que Israel debe detener por completo la actividad en los asentamientos de inmediato respetando la ley (artículo 2). La decisión no hace una distinción entre asentamientos aislados en el interior del territorio y los bloques de asentamientos y Jerusalén Este, ni tampoco entre la construcción en tierras del Estado frente a construcción en terrenos privados. Sin embargo, el hecho que la decisión subraya claramente que la política de asentamientos frustra la posibilidad de una solución de dos estados, muestra que en la práctica habría una diferencia en las respuestas posibles por violaciones de la resolución a consecuencia de construcción en los bloques de asentamientos en oposición a la construcción en el interior de Judea y Samaria o a causa de la incautación de tierras privadas para construir asentamientos. Las declaraciones sobre que Israel ya se percibe como una violadora de la ley internacional y, por lo tanto, no debemos hacer una diferenciación… son diagnósticos erróneos. Como en cualquier sistema jurídico, hay una diferencia entre los diferentes grados de severidad de las acciones en términos de la respuesta o el castigo posible. Por lo tanto, podemos suponer que si la política de asentamientos de Israel se ejecuta de una forma más moderada para eliminar las preocupaciones internacionales que dicho país está tratando de frustrar la solución de dos estados, disminuirá significativamente el riesgo de que la decisión de lugar a medidas prácticas que sean nocivas para Israel.
  2. La decisión pone de manifiesto que el Consejo de Seguridad no reconocerá ningún cambio a las líneas del 4 junio de 1967, incluyendo Jerusalén, sin el consentimiento de las partes, a través de negociaciones (artículo 3). Esta sección no está incluida en las decisiones de las propuestas anteriores. Esta versión del texto, que es más grave que la Resolución 242 de 1967, y que es fundamento básico para un acuerdo final, en donde se establece que hay que determinar “fronteras seguras y reconocidas”. Por otra parte, en los primeros borradores de las propuestas que intentaron establecer parámetros para poner fin al conflicto (como la propuesta de Jordania de 2014 o la propuesta de los franceses de 2015) se refirieron a las líneas de 1967 como una referencia para la determinación de las fronteras, “junto a un intercambio de territorios”. De acuerdo con la Resolución 2334 el punto de partida es el de las líneas de 1967 y nada más. Cualquier exigencia para la determinación de otra línea de frontera, incluso por medio de un intercambio de territorios, se presentará como una demanda de Israel que se aparta de las disposiciones de la resolución. Si bien esta decisión reconoce la posibilidad de llegar a un acuerdo vía negociaciones sobre otras líneas, es probable que este artículo será utilizado como una carta, por la parte palestina, durante las negociaciones. Además, se redactó un artículo, que hace hincapié en el consenso a través de la negociación, lo que se puede interpretar como la prevención de un reconocimiento dentro de límites establecidos por medidas unilaterales, incluso en una situación en la que Israel estuviese dispuesta a retirarse de una gran de las colonias hacia la zona de los bloques de asentamientos, e incluso si la falta de posibilidad de llegar a un acuerdo a través de negociaciones radica justamente en la negativa de los palestinos.
  3. La resolución pide a todos los estados distinguir en su conducta entre Israel y los territorios ocupados desde 1967 (Sección 5). Esta disposición, que no apareció en la redacción anterior, puede conducir a un aumento de las medidas, que ya están presentes hoy, para boicotear los productos de los asentamientos y para establecer requisitos para evitar que empresas operen en los territorios (incluyendo Jerusalén Este) como una condición para firmar contratos con estas. La directriz podrá ser utilizada como base de los esfuerzos para gestionar procesos civiles en varios tribunales del mundo contra funcionarios que no respetan dicho requisito. Por otro lado, también hay una declaración que dice que no hay lugar para boicotear a Israel como un todo, sino sólo contra los asentamientos.
  4. La resolución establecerá que se examinarán formas prácticas de garantizar la aplicación de la decisión (artículo 11). En esta sección se abre la puerta a otras decisiones futuras y a medidas que se podrían adoptar por las diversas partes de las Naciones Unidas, y en otros lugares, con el fin de asegurar que la decisión sea aplicada por parte de Israel. La resolución establece que el Secretario General de las Naciones Unidas informará al Consejo cada tres meses sobre la aplicación de la decisión (artículo 12), se creará un mecanismo para el monitoreo continuo, y por ende se espera que aumenten las reclamaciones y demandas o se tomen medidas para poner fin a las violaciones de la resolución.

La Resolución 2334 es una resolución adoptada bajo el Capítulo 6 de la Carta de la ONU y no incluye sanciones a ser impuestas contra Israel ante su no aplicación, pero su violación podría provocar la adopción de nuevas decisiones, que podrían ser adoptadas en virtud del Capítulo 7 de la Carta de la ONU, que incluiría sanciones. Esta opción parece remota en esta etapa. Sin embargo, no hay que subestimar el daño que puede provocar la decisión contra Israel a nivel internacional y en sus relaciones con otros países y organizaciones, incluyendo el ámbito jurídico y económico.

 

Publicado en http://heb.inss.org.il/index.aspx?id=4354&articleid=12740 y traducido por Hatzad Hasheni

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