Israel, los estados árabes y las ilusiones de la normalización – Por Philip Gordon (INSS)

La perspectiva que Israel normalice sus relaciones con los estados árabes es una idea atractiva que cualquiera que se preocupe por Israel o la región debería querer ver realizada. Los intereses estratégicos árabes se están alineando con los de Israel; las actitudes de algunos líderes árabes hacia Israel están cambiando; y el deseo árabe de ver un acuerdo entre israelíes y palestinos sigue siendo fuerte. Sin embargo, la visión de Israel de normalizar sus relaciones con los Estados árabes sin un acuerdo de los palestinos es fantasiosa, e incluso los modestos pasos hacia la normalización requerirán que Israel haga mucho más de lo que muchos israelíes parecen darse cuenta. En última instancia, el camino hacia la normalización con los estados árabes todavía atraviesa la cuestión palestina, y no al revés.

Ante la ausencia de progresos en las negociaciones directas con los palestinos, o ante cualquier perspectiva real de progreso, muchos en Israel están prestando mayor atención, actualmente, a cultivar las relaciones con el mundo árabe en general. Desde el primer ministro Binyamin Netanyahu pasando por los líderes de la oposición Yair Lapid e Isaac Herzog, muchos líderes israelíes creen que una creciente confluencia de intereses entre Israel y los estados árabes sunitas de la región – en torno a los objetivos de contener a Irán y combatir el extremismo islámico – podría proporcionar una base para un acuerdo árabe-israelí contribuyendo al progreso de la larga y estancada cuestión palestina. Netanyahu sostiene específicamente que después de años de esperar que un avance con los palestinos conduzca a mejores relaciones con los países árabes, ahora piensa que “este proceso también podría ir en la dirección opuesta: la normalización del avance de las relaciones con el mundo árabe podría ayudar a avanzar la paz – una paz más sobria, estable y mejor respaldada – entre nosotros y los palestinos”.

La administración de Trump también parece estar depositando sus esperanzas en un enfoque conocido como “fuera de la frontera”, negociando directamente con los estados árabes y esperando que estos usen su influencia sobre los palestinos para avanzar en el acuerdo sobre la paz en el Medio Oriente. Al llegar a Israel directamente desde Riad, después de la cumbre de mayo de 2017 con más de 50 líderes musulmanes, Trump dijo que estaba “profundamente alentado” por sus reuniones e insistió en que el rey saudita Salman “amaría ver una paz entre israelíes y palestinos”. Trump les dijo a los israelíes que había una “creciente comprensión entre sus vecinos árabes que tienen una causa común con ustedes alrededor de esta amenaza planteada por Irán”. Según el experimentado analista y negociador de Oriente Medio Dennis Ross, “la lógica de fuera de la frontera es porque los palestinos son muy débiles y están divididos, y porque hay una nueva relación tácita entre los árabes sunitas e Israel, existe la esperanza que los árabes estén dispuestos a hacer más”.

El acercamiento estratégico entre Israel y algunos estados árabes es innegable, y la cooperación entre bastidores es ahora mayor que nunca. Pero después de haber pasado gran parte de los últimos meses tanto en Israel como en las capitales árabes discutiendo el tema con líderes políticos, funcionarios, diplomáticos, empresarios y otros, creo que muchas de las esperanzas sobre una normalización, antes de un acuerdo con los palestinos, están fuera de lugar. Si bien es cierto que algunos países pueden adoptar modestos pasos hacia la normalización si Israel también actúa, la auténtica normalización entre los Estados árabes e Israel sólo ocurrirá en el contexto de una paz amplia apoyada por los palestinos. Además, incluso los pasos más modestos que se están considerando requerirán gestos más significativos por parte de Israel, mucho más que lo que los israelíes creen. Israel ciertamente debería seguir buscando mejores relaciones con los estados árabes por una serie de razones políticas, estratégicas y económicas. Pero aquellos que buscan vía los árabes como un acceso directo a la cuestión palestina – o los que piensan que pueden establecer relaciones más estrechas con los árabes sin abordar ese tema – probablemente se sentirán decepcionados.

¿Por qué la normalización sigue siendo improbable?

La confluencia creciente de intereses, el acercamiento estratégico y la cooperación tranquila entre Israel y muchos estados árabes es algo genuino. Israel está lejos de ser la principal prioridad de seguridad de la mayoría de los líderes árabes, quienes comparten la profunda preocupación por parte de Israel por Irán, el extremismo islamista y la inestabilidad regional. En privado, estos líderes reconocen que Israel no los amenaza y que existen beneficios estratégicos y económicos para una tranquila cooperación con Israel. Como me lo dijo un alto funcionario del Golfo, “Nosotros e Israel ahora vemos la región de la misma manera. Los israelíes no están matando a nuestro pueblo; Irán e ISIS si lo hacen”. Incluso el rey Salman de Arabia Saudita, que no reconoce formalmente la existencia de Israel, reconoce que Israel es un “hecho”.

Dicho esto, todavía hay grandes obstáculos políticos para un acercamiento árabe público con Israel. Los principales gobiernos árabes, en particular el de Riad, se enfrentan a una gran variedad de amenazas a su seguridad o incluso, a su existencia. Sienten amenazas a su seguridad por parte de Irán, Yemen, Siria y grupos extremistas islámicos, incluyendo la Hermandad Musulmana (MB), Al Qaeda y el Estado Islámico. Y ven amenazas a su estabilidad política desde grupos resistentes, crecientes, que deben hacer frente al cambio social y tecnológico rápido y a la austeridad económica conducida por los precios bajos del petróleo. En estas circunstancias, los líderes de la región no pueden permitirse gastar un valioso capital político defendiendo un acercamiento público con Israel, un tema que la mayoría de sus ciudadanos consideraría una traición a la todavía popular causa palestina. Los antiguos líderes árabes que acordaron establecer relaciones diplomáticas con Israel – el egipcio Anwar Sadat y el rey Hussein de Jordania – eran líderes fuertes y autocráticos que se sentían capaces (erróneamente, en el caso de Sadat) de correr el riesgo político de una normalización sin amenazar su gobierno. Los líderes árabes de hoy, en general, no se ven en una posición de tomar tales riesgos políticos, y sabe que no existe una recompensa valiosa y cierta suficiente.

Además, hay una importante dimensión regional: en un momento de intensa competencia geopolítica entre Irán e Arabia Saudita en particular, nadie quiere ceder la cuestión palestina a sus rivales en Teherán, que seguramente denunciará a Riad ante cualquier acercamiento público con Israel. En ese caso, los iraníes pretenderán ser los verdaderos defensores de los derechos musulmanes en Jerusalén y tratarán de retratar a Arabia Saudita – aún en los ojos de su propia población – como “obreros” de Estados Unidos e Israel. Este es un riesgo que los líderes sauditas no pueden permitirse el lujo de correr.

Es evidente que el alcance de lo que puede o no ser posible varía considerablemente entre los diferentes Estados árabes. Egipto y Jordania ya tienen relaciones diplomáticas y de seguridad con Israel que están en muchos sentidos más cerca que nunca (aunque aún son temas impopulares en esos países). Mauritania reconoció a Israel en 1999, aunque más tarde congeló las relaciones. En el pasado, Qatar, Omán y Marruecos intercambiaron visitas de alto nivel con sus homólogos israelíes y le permitieron a Israel abrir oficinas de representación comercial en sus países – aunque esas oficinas se vieron obligadas a cerrar cuando estallaron las crisis de seguridad (Oman cerró su oficina en 2000 tras la segunda intifada, y Qatar hizo lo mismo después de la Operación Plomo Fundido de Israel en Gaza en 2009). Los Emiratos Árabes Unidos organizarán una misión israelí a la Agencia Internacional de Energías Renovables, con sede en Abu Dhabi, y probablemente podrían salirse con una modesta expansión de los lazos con Israel, pero no quieren arriesgarse a criticar a sus enemigos del Hamás y a la Hermandad Musulmanes. Arabia Saudita tiene menos margen de maniobra debido a su lugar especial en el mundo islámico, a la relativa fragilidad de su orden político y a la intensidad de su competencia regional con Irán. Y ciertamente los gobiernos de Irak, Líbano, Siria y Yemen están tan fuertemente influenciados por Irán que cualquier acercamiento con Israel está fuera de toda opción. Lo que une a todos estos diversos países es una renuencia a pagar el costo político de acercarse públicamente a Israel en ausencia de algo significativo que justificase hacerlo.

Incluso ciertos pasos parciales, muy discutidos, hacia la normalización – como el establecimiento de enlaces de telecomunicaciones árabe-israelíes; el posible otorgamiento a Israel de derechos de vuelo; otorgar permisos a empresas israelíes para operar en el Golfo; intercambios deportivos o culturales; o la participación de diplomáticos israelíes en las reuniones internacionales – probablemente requerirán renunciamientos de mayor alcance por parte de Israel, más de lo que los israelíes reconocen. Incluso estos modestos pasos serían costosos para los líderes árabes si se muestran como estando hechos contra las objeciones de los palestinos, que siguen temiendo que la normalización económica y diplomática jueguen a expensas de sus aspiraciones políticas y cuando dejen de creer que el tiempo juega de su parte. Por ejemplo, los gestos económicos anunciados por Israel durante la visita del Presidente Trump en mayo de 2017 a Israel – incluyendo el paso de los trabajadores palestinos a Israel, extendiendo las horas de apertura del cruce Allenby con Jordania; el permitir la expansión de la zona industrial en Tarqumiya en el área C; el proporcionar permisos para la construcción de miles de hogares palestinos en partes de la Zona C – todo eso tuvo poco impacto. Aunque muy controvertido y discutido dentro del gabinete israelí, fueron vistos por los árabes como cosas que ya se han prometido muchas veces antes. No es de extrañar que los informes de prensa que sugerían que los estados árabes del Golfo habían confeccionado una oferta y que estaban cerca de un acuerdo de normalización con Israel, en vísperas del viaje de Trump a la región, resultaron prematuros.

Los árabes, alertados por los palestinos, se cuidan de adoptar pasos “permanentes” o “de jure” hacia Israel a cambio de pasos “de facto” israelíes que podrían ser fácilmente revertidos. Por ejemplo, no están dispuestos a reconocer formalmente a Israel como un estado judío, ni aceptan la legitimidad de los israelíes para permanecer en los principales bloques de asentamientos, a cambio de una mayor libertad de movimiento o autonomía para los palestinos, pasos que fácilmente podrían anularse en el futuro. De hecho, la reiteración más reciente de la Liga Árabe de su compromiso con la Iniciativa de Paz Árabe (API), que ofrece el reconocimiento de Israel a cambio de una paz integral con los palestinos, compromete a los líderes árabes a una normalización con Israel sólo después de una retirada total de las fuerzas israelíes de los territorios palestinos. El temor es que cualquier otra secuencia podría conducir a su reconocimiento de Israel a cambio de una retirada que nunca realmente tenga lugar.

La conclusión es que hay una gran diferencia estructural en la forma en que Israel y los árabes ven los pasos hacia la normalización.

Para Israel hay grandes ventajas en una cooperación pública, militar y económica con los árabes en el sentido que promovería la aceptación de Israel en la región, socavaría los esfuerzos internacionales para aislar a Israel y aliviaría parte de la presión para ofrecer más concesiones hacia los palestinos. Israel obtendría una legitimidad significativa con el establecimiento de lazos formales con los principales países árabes, y las empresas israelíes encontrarían nuevas oportunidades en los mercados árabes si pudieran operar abiertamente allí. Para los árabes, sin embargo, la dinámica es la opuesta: hacer que la cooperación privada sea pública entraña un costo elevado. Dado que los estados árabes ya reciben la mayor parte de lo que necesitan de Israel en silencio, tienen poco incentivo para expandir esas relaciones en “abiertas con Israel” sin conseguir algo significativo que mostrar. Incluso Egipto y Jordania, que tienen relaciones diplomáticas con Israel y una extensa cooperación de seguridad e inteligencia entre bastidores, siguen siendo reacios a parecer muy conciliadores en público, siempre y cuando sus poblaciones juzguen el tratamiento de Israel hacia los palestinos de manera tan negativa.

Nuevas dinámicas y comodines potenciales

Los intentos de involucrar a la liga árabe en los esfuerzos por avanzar en la paz entre israelíes y palestinos no son nuevos. Los Estados Unidos lograron reunir a la mayoría de los árabes en la Conferencia de Paz de Madrid de 1991 y en la Cumbre de Annapolis de 2008, pero en ninguno de los dos casos fue suficiente para salvar las brechas entre israelíes y palestinos o hacer que los árabes hicieran mucho más con Israel que asistir a las reuniones. En 2009, el enviado del Medio Oriente de los Estados Unidos, George Mitchell, persiguió muchos de los mismos pasos de normalización actualmente en la mesa entre Israel y los árabes, y el presidente Obama exploró la participación saudí sobre la base de una congelación de asentamientos israelíes. Tal vez lo más relevante, en el año 2016, el Secretario de Estado John Kerry hizo exhaustivos esfuerzos para que los regímenes árabes negociaran con Israel sobre la base de los principios que había desarrollado durante los años anteriores de negociaciones con los israelíes y los palestinos. Las diferencias eran demasiado grandes para salvar, y los estados árabes no estaban dispuestos a presionar o romper con los palestinos. Incluso cuando Kerry pensó que había persuadido a los árabes a aceptar ciertos principios como el reconocimiento de Israel como un estado judío, nunca estaban dispuestos a hacerlo en público sin un acuerdo palestino. Los saudíes y otros actores claves ni siquiera estaban preparados para asistir a una conferencia internacional, y mucho menos para dar más pasos hacia la normalización con Israel, sin por lo menos un compromiso israelí hacia un marco de negociación que los palestinos aceptarían.

Es cierto que la situación regional ha cambiado considerablemente, incluso desde el año pasado, y hay nuevas variables en juego – incluyendo algunos comodines que podrían potencialmente conducir a grandes rupturas con el pasado. Uno de los más importantes es el presidente Donald Trump, que ha hecho progresos en la cuestión israelo-palestina como una prioridad de política exterior y que parece decidido a tratar de negociar “un trato final”, siendo él muy impredecible. Transaccional por naturaleza y cada vez más frustrado por la falta de progreso en otros temas de su agenda, Trump podría tratar de aprovechar su fuerte apoyo entre los estados árabes del Golfo para ganar gestos de ellos que podrían avanzar hacia una normalización con Israel y el Oriente Medio. Los principales líderes árabes de la región están dispuestos a ayudar a Trump, quien ha adoptado sin reservas su agenda sobre Irán, Qatar y Yemen; está listo para hacer negocios y hacer acuerdos de armamentos sin condiciones; y a diferencia de sus predecesores no los presionará sobre la democracia y los derechos humanos. Por esta razón, Trump puede estar mejor colocado para triunfar con los árabes donde Kerry y Obama fracasaron. Sin embargo, la influencia de Trump seguirá siendo limitada por los factores políticos internos árabes mencionados anteriormente.

Otro comodín es el príncipe heredero saudita Muhammad Bin-Salman, la fuerza impulsora detrás de la política exterior saudita. Mientras que la inclinación general de Arabia Saudita (incluida la del rey Salman) sobre el tema de Israel es de extrema cautela, el príncipe Muhammad ya ha demostrado su disposición a tomar medidas audaces y riesgos en cuestiones críticas para el futuro de Arabia Saudita. Está sacudiendo el sistema económico saudita diversificándolo del petróleo, recortando subsidios de larga data, aumentando los impuestos y planeando privatizar parte de Aramco. También está sacudiendo a la sociedad saudita al involucrar a más mujeres en la educación y la fuerza laboral, reduciendo los poderes de la policía religiosa, aflojando las normas de tutela masculina y buscando impulsar el turismo y el entretenimiento en el Reino. Ha lanzado una guerra en Yemen y un ataque diplomático contra Qatar que muestra una fuerte propensión a asumir riesgos mayores. Finalmente, el príncipe heredero de 31 años no experimentó personalmente la aparición de la tragedia palestina y de numerosas guerras árabe-israelíes, al igual que la generación de su padre; sus años formativos han estado dominados por la rivalidad saudí con Irán, la primavera árabe, las guerras en Siria y Yemen y la relativa paz árabe-israelí. Con la nueva situación en la jerarquía saudí, las nuevas opciones con Arabia Saudita podrían abrirse.

Una tercera variable importante se refiere al futuro liderazgo palestino y a la posible próxima transición de liderazgo. El presidente de la Autoridad Palestina, Mahmoud Abbas, de 82 años, no es uniformemente popular entre los líderes árabes, algunos de los cuales – como los de los Emiratos Árabes Unidos – apoyan abierta y activamente a sus rivales. A medida que otros actores palestinos juegan para suceder a Abbas, los estados árabes considerarán así cualquier paso hacia la normalización con Israel en el contexto de cómo podría ayudar o herir a sus candidatos preferidos para la sucesión. Si Hamás tomara el poder en Cisjordania, por ejemplo, Arabia Saudita, Egipto y los Emiratos Árabes Unidos podrían estar dispuestos a trabajar más estrechamente y tal vez abiertamente junto a Israel en los esfuerzos para contener y castigar a la organización, especialmente si Hamás se alineaba con Qatar e Irán. Por otra parte, si un nuevo líder palestino apoyado por los árabes del Golfo emerge, su voluntad de trabajar abiertamente con Israel sin la bendición de los palestinos podría incluso disminuir, a menos que esa cooperación socave la legitimidad del nuevo líder. El surgimiento de un nuevo líder palestino a quien los árabes estén ansiosos de ver en el poder podría alentar a los líderes árabes a cooperar con Israel en medidas para mejorar la vida cotidiana de los palestinos, pero sólo si los propios palestinos apoyan esta cooperación.

Quizás el factor más importante será lo que ocurra en Israel. El actual gobierno de Netanyahu, en el que la mayoría de los ministros del gabinete están a favor de la expansión de los asentamientos y se oponen a una solución de dos estados, parece muy improbable tomar el tipo de pasos presumiblemente necesarios para avanzar hacia un acuerdo con los palestinos o la normalización con los árabes. El ministro de Defensa, Avigdor Liberman, habla como muchos otros en el gobierno cuando insiste en que Israel “no debe aceptar una situación en la que la normalización con los países árabes sea mantenida como un rehén de la resolución de la cuestión palestina”. Parece muy improbable que se lleven a cabo incluso modestos pasos hacia la normalización. Pero el actual gobierno no durará para siempre, y un nuevo primer ministro o una coalición podrían adoptar medidas que afecten a los cálculos árabes y palestinos.

Una propuesta israelí, que vaya más allá de lo que ha sido en negociaciones de paz anteriores – por ejemplo, siguiendo los lineamientos de los principios que el Secretario Kerry articuló en su discurso de diciembre de 2016 – haría más fácil para los árabes pragmáticos comprometerse con Israel. De hecho, aunque los principios de Kerry incluyeron una serie de elementos polémicos como el reconocimiento árabe de Israel como un estado judío, el discurso recibió una bienvenida pública positiva en todo el mundo árabe, incluyendo Egipto, Jordania, EAU, Qatar, Bahrein e incluso Arabia Saudita. Con tales principios, los árabes tendrían más cobertura política para el contacto con Israel, e incluso Arabia Saudita podría apoyar las negociaciones internacionales sobre esta base. Sin embargo, la formalización de la cooperación en materia de seguridad por parte de los árabes o el establecimiento de vínculos políticos o económicos con Israel probablemente dependerá de la conclusión de las negociaciones con los palestinos y no solamente de una oferta razonable. Habiendo visto demasiadas rondas de conversaciones de paz fracasar, es poco probable que los árabes tomen medidas políticamente costosas con Israel basándose simplemente en un acuerdo marco para las conversaciones. Y no importa cuán generosas sean las propuestas israelíes, y no importa cuánto culpa por falta de progreso pueda estar en manos de los palestinos, cualquier expectativa que los árabes culparán a los palestinos y se unirán a Israel… está fuera de lugar y fuera de las probabilidades.

Ante la ausencia de negociaciones de paz, creíbles y completas, las propuestas israelíes de adoptar medidas parciales, unilaterales o provisionales podrían llamar la atención de los árabes. Por ejemplo, un movimiento unilateral por parte de un nuevo gobierno israelí para limitar la actividad de asentamiento a los principales bloques, poner fin a la “legalización” de los puestos avanzados, transferir cantidades significativas de territorio al control palestino y aliviar genuinamente la libertad de movimiento mejoraría significativamente la atmósfera y aumentaría las perspectivas de conversaciones significativas con los palestinos y la cooperación con los Estados árabes. Pero incluso en estas condiciones, los árabes dudarán en dar una bendición pública a los movimientos israelíes, y mucho menos hacer cualquier pago inicial sobre la normalización, en ausencia de apoyo palestino. Los israelíes podrían sentir con razón que medidas como éstas eran sin precedentes y políticamente difíciles, pero desde el punto de vista árabe todavía dejarían sin resolver las cuestiones más polémicas como la de refugiados, ocupación y Jerusalén. Los palestinos, a su vez, se quejarían que al compensar a Israel por medidas parciales, los árabes estaban reduciendo el apalancamiento necesario para abordar los temas centrales. Un objetivo más realista de una iniciativa israelí unilateral o provisional podría ser un silencioso apoyo financiero y político árabe diseñado para hacer que esa iniciativa tenga éxito. Ese objetivo más alcanzable mejoraría al menos la atmósfera de las conversaciones, las vidas de los palestinos y las actitudes árabes hacia Israel, creando potencialmente las condiciones para un progreso más sustancial en el futuro.

Por último, vale la pena señalar que mientras los líderes árabes ponen de relieve lo difícil que sería para ellos tomar medidas hacia la normalización con Israel en ausencia de progreso con los palestinos, también mantienen firmemente su compromiso con la Iniciativa de Paz Árabe de 2002 e insisten en que han hecho una “elección estratégica” para llegar a una paz con Israel. Si bien continúan sosteniendo que los términos de la iniciativa no son negociables, señalan que la API se redactó de tal manera que proporciona la máxima flexibilidad y sostienen afirmaciones anteriores de que pueden aceptar ajustes a las fronteras de 1967 como base territorial para paz. Los líderes árabes, incluso en Riad, me dijeron que apoyan la declaración de 2013 del primer ministro de Qatar, Hamad bin Jassem al-Thani, en nombre del Comité de Seguimiento de la API de la Liga Árabe, que un “intercambio comparativo comparable y mutuamente acordado de tierras” entre Israel y Palestina era consistente con la llamada de la API para un retorno a las fronteras de 1967. No pueden desviarse de la posición oficial de la API de que los Altos del Golán deben ser devueltos a Siria, pero se dan cuenta que actualmente no es una opción y probablemente no permitirán que la cuestión del retorno del territorio al régimen de Assad respaldado por Irán se interponga a un acuerdo de paz con Israel. De manera similar, en cuanto a los refugiados, insisten en el requisito de la API de una solución “justa” al problema de los refugiados “que se acuerde de acuerdo con la Resolución 194 de la Asamblea General de las Naciones Unidas”, pero entienden – como lo demuestran las palabras – que Israel nunca aceptará una solución que permita el regreso de un gran número de refugiados palestinos. Los árabes se quejan que Israel no ha sido más proactiva en plantear ideas específicas para que reaccionen – durante toda la iniciativa de Kerry, por ejemplo, los israelíes nunca estuvieron dispuestos a mirar un mapa – y que Estados Unidos no ha involucrado esos esfuerzos de negociación con israelíes y palestinos. Un Israel genuinamente dispuesto a negociar sobre la base de la API encontraría socios árabes dispuestos a comprometerse con ella.

Conclusión

La perspectiva que Israel normalice sus relaciones con los estados árabes es una idea atractiva que cualquiera que se preocupa por Israel o la región debería querer ver realizado. Los intereses estratégicos árabes se están alineando con los de Israel; las actitudes de algunos líderes árabes hacia Israel están cambiando; y el deseo árabe de ver un acuerdo entre israelíes y palestinos sigue siendo fuerte. Los líderes árabes, además, tienen muchas otras cuestiones urgentes en sus planes, no se han visto obligados a decidir dónde están sus verdaderas líneas de fondo sobre la normalización, y no lo harán a menos que ideas específicas se coloquen sobre la mesa.

Sin embargo, la visión en Israel que se pueden normalizar sus relaciones con los Estados árabes sin el acuerdo de los palestinos es fantasiosa, e incluso los modestos pasos hacia la normalización requerirán que Israel haga mucho más de lo que muchos israelíes parecen darse cuenta. En última instancia, el camino hacia la normalización con los estados árabes todavía atraviesa vía la cuestión palestina, y no al revés.

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