El problema de los refugiados de la ONU (y el caso palestino) – Por Erlich Kushner

Al final de la Segunda Guerra Mundial, cuando se hizo evidente que millones de refugiados indigentes que habían inundado Europa eran tratados inadecuadamente por las organizaciones de ayuda existentes, las Naciones Unidas decidieron establecer un organismo especial para la coordinación de los esfuerzos de socorro. “ACNUR” se estableció, desde aquel momento en adelante, dependiendo de los parámetros y normas establecidas por la “Convención sobre el Estatuto de los Refugiados”, adoptada por la ONU en Ginebra en 1951. Desde entonces, y en las décadas siguientes, el problema de los refugiados se intensificó y se convirtió en un fenómeno más global, por lo que se intensificó la necesidad de una organización global que centralizara todos los esfuerzos en el tema. Siendo así, la agencia se amplió pasando de ser una pequeña y enfocada oficina a ser una organización con un presupuesto anual de mil millones, con oficinas en más de cien países, y la capacidad de proporcionar protección jurídica y asistencia de emergencia a los refugiados. Las tiendas azules de ACNUR se convirtieron en un símbolo de la aplicación de ayuda humanitaria para millones de personas desplazadas en todo el mundo. Fuea de controlar el cumplimiento de los países del derecho internacional a con respecto a los refugiados, el ACNUR pretende crear soluciones a largo plazo o “sostenibles” para las penurias de las poblaciones bajo su tratamiento, soluciones tales como el retorno voluntario a los países de origen o en los países de reasentamiento, de asilo, o en otros lugares. Hasta la fecha, el ACNUR ha ayudado a más de veinticinco millones de personas a abrir una nueva página en su vida.

Sin embargo, un grupo de refugiados no han encontrado una solución viable durante más de cincuenta años: los árabes palestinos que huyeron de Israel entre 1949-1948 a raíz de la Guerra de la Independencia. Originalmente los numeros eran de 7.500.00-500.000 personas, pero hoy se habla de más de cuatro millones de personas, la mayoría de los cuales viven en 59 campamentos de refugiados, o cerca de estos, en cinco áreas. Este es uno de los problemas de refugiados más extendido y de mayor embergadura en el mundo; y no aparece ninguna solución real y concreta a la vista.

A primera vista, la situación de los refugiados palestinos es bastante sorprendente. La mayoría de los refugiados del mundo son protegidos por ACNUR mientras que los palestinos son el único grupo que goza de un servicio exclusivo de una agencia de la ONU: El Organismo de Obras Públicas y Socorro para los Refugiados de Palestina de las Naciones Unidas en el Cercano Oriente (UNWRA). UNRWA opera independientemente de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, y las diferencias entre éste y ACNUR son muy significativas: En primer lugar, los refugiados palestinos son clasificados por la UNRWA de acuerdo a diferentes criterios que los utilizados por la Comisión (ACNUR); en segundo lugar, la UNWRA goza de un paquete de ayuda internacional de varios cientos de millones de dólares al año, que le permite ofrecer servicios de salud, educación y bienestar para la población apoyada, una responsabilidad que ACNUR suele entregarle a esos países de asilo. En tercer lugar, en contra de los realizados por ACNUR, que persigue soluciones duraderas a los problemas de los refugiados, la UNRWA se niega sistemáticamente a toda solución permanente para los refugiados palestinos, y en lugar de eso insiste “al retorno” a los límites de Israel “pre-1967”, una exigencia obviamente inviable políticamente hablando.

Así que, básicamente, las actividades que hace UNWRA se desvían de las normas de la comunidad internacional, perpetuan el problema de los refugiados en lugar de reducirlo, ya que abandona los objetivos humanitarios subyacentes a la hora de su creación, pasando a quedar subordinada a los objetivos políticos del mundo árabe. Además, dado que la UNWRA, en general, contrata a la mayoría de los empleados de entre sus beneficiarios tiende, a menudo, a cerrar los ojos ante las actividades terroristas llevadas a cabo bajo sus auspicios, y a veces incluso funciona como un rehén en manos del terrorismo palestino. En última instancia, el enfoque de la UNRWA para el problema de los refugiados palestinos no sólo es antagónico a la consecución de la paz en el Oriente Medio, sino que también es perjudicial para los propios refugiados.

La UNRWA, la primera agencia de la ONU establecida para asistir a refugiados, fue establecida en conformidad con la Resolución 302 de la Asamblea General de la ONU el 8 de diciembre de 1949. La agencia fue asignada la tarea de administrar los programas de asistencia social y de empleo para los refugiados palestinos que huyeron durante la guerra de la independencia desde zonas árabes cercanas a Israel:  Gaza (entonces bajo control egipcio), Judea y Samaria (entonces controlada por Jordania), el territorio de Jordania, el Líbano y Siria.

Desde el principio, la UNWRA disfrutó de una extraordinaria autonomía, en gran parte debido a la presión del bloque árabe en las Naciones Unidas. Así, por ejemplo, en contraste con la mayoría de las agencias de la ONU, el nombramiento de un Comisionado General de la UNRWA no requiere la aprobación de la Asamblea General. El Comisionado es nombrado por el Secretario General de la ONU, con la asistencia del Comité Consultivo de la propia UNRWA – un cuerpo de diez miembros, que se reune sólo para este fin y que no posee ninguna autoridad ejecutiva u otra función. Debido a que la agencia no depende de las leyes o los acuerdos internacionales, la UNWRA goza de tanta libertad que le permite establecer pautas y procedimientos propios, muy diferentes a los utilizados por el ACNUR. El término “refugiados palestinos”, por ejemplo, es definido por la UNRWA de la siguiente manera: “Palestinos cuyo lugar de residencia habitual era el Mandato Británico de Palestina entre junio de 1946 y mayo de 1948, y que perdieron sus hogares y sus medios de subsistencia con la guerra árabe-israelí de 1948”. La utilizacion de dicha definición es sorprendente en sí misma, aunque sea solamente por la utilización de un término de “residencia” muy breve, solamente dos años, lo que permite la inclusión de muchas personas que llegaron al territorio de Palestina hacía poco tiempo. De hecho, muchas de las personas que huyeron de Israel en ese momento llegaron poco antes desde los países árabes vecinos, en busca de trabajo.

Es interesante comparar a la UNWRA con la única versión de definición reconocida por el derecho internacional – la de la ACNUR, que fue establecida sólo dos años después de su creación y puesta bajo las decisiones de la Convención de la ONU sobre el Estatuto de los Refugiados. Según la definición de la Comisión el término “refugiado” se aplica a una persona: “debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de su país; o que careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores no quiera regresar a él”. La acentuación de las palabras “el país de su ciudadanía o su residencia permanente” deja en claro que la Convencíon no se va a aplicar la definición hacia los residentes temporales – como los recién llegados a la zona en busca de un trabajo, como la definición de la UNRWA. Pero esta no es la única diferencia entre las dos definiciones. La definición de la UNRWA incluye a muchas otras personas que fueron excluidas por la ACNUR. La Comisión determina que una persona va a perder su condición de refugiado si: Regresó voluntariamente al Estado de su nacionalidad; O, habiendo perdido su nacionalidad, volvió a adquirir otra voluntariamente; o si recibe proteción de la nueva nacionalidad que disfruta o… si es que no le es posible, desde el momento que desaparecieron las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como refugiado, no puede continuar negándose a acogerse a la protección del país de su nacionalidad (Artículo 1:1-C).

La exclusión del estatus de refugiado para una persona que recibió la protección legal de otro país, o que se haya negado a hacerlo cuando se le ofreció, se hizo para prevenir la ampliación de la definición de forma que fomente el mal uso con fines políticos de ACNUR. UNWRA, sin embargo, hace todo lo contrario: no sólo se niega a revocar la condición de refugiado para aquellas personas que la definición original ya no es aplicable para ellos – como los cientos de miles de palestinos naturalizados ciudadanos en Jordania – sino que además les confiere la condición de refugiados eternos a los descendientes de los refugiados palestinos, incluso hasta la cuarta generación. Como bien los explica el sitio web oficial de la organización: “Hay varios grupos de refugiados palestinos. Hay refugiados de 1948 y sus hijos de dos tipos: los registrados en las listas de la UNRWA y los que no están registrados. Y están los que son refugiados dentro de Israel, también hay refugiados como resultado de la guerra de 1967”. Cuando fue fundada la UNRWA no se incluyó explícitamente el apoyo a los descendientes de los refugiados palestinos, pero con aparición de la segunda generación de refugiados, la UNWRA aflojó la definición del término “refugiado palestino” pasando a explicar que “sobre el tema del derecho al retorno y la compensación… el término “refugiado palestino” se explica en el sentido más amplio que lo antedicho por la UNRWA.

A pesar de las diferencias en la definición de “refugiado”, después de la creación de ACNUR sería lógico que la UNWRA fuese absorvida por la primera. Después de todo, al parecer, con la formación de la agencia general para los refugiados no habría ninguna razón para la existencia de una agencia de la ONU encargada de un  grupo específico – con toda la redundancia burocrática involucrada. Sin embargo, los estados árabes insistieron en que los refugiados palestinos que recibían ayuda de la UNRWA fuesen excluidos de entre las competencia de la nueva ACNUR. El sitio web de ACNUR explica que “los países árabes temían de que el carácter no político de los trabajos previstos para la nueva Comisión entrarían en conflicto con la naturaleza política del problema palestino”. Y puesto que la implementación eficiente de la Convención sobre el problema de los refugiados árabes palestinos dependía, de todos modos, de las firmas de los Estados Árabes, la idea de una fusión entre las organizaciones nunca se concretó. Al final, la Convención no se impementó sobre los refugiados que ya estaban protegidos por otra agencia de la ONU o bien que ya recibían asistencia de una. De este modo se mantuvo la situación excepcional de la UNRWA: se trata del único organismo internacional que protege a un solo grupo de refugiados y es la única a la cual se le permitió continuar operando de manera independiente.

La pregunta sobre si la independencia de la UNWRA favorece a los refugiados palestinos merece una discusión aparte. Cuando la ONU asumió la responsabilidad por la seguridad de los refugiados en todo el mundo, admitió que ser un refugiado era una situación que supone un enorme sufrimiento. En ausencia de su propio país, a los refugiados se les niega sus derechos sociales, económicos y políticos básicos, lo que la mayoría de los civiles dan por sentado – y sin el cual es casi imposible llevar una vida productiva. Por lo tanto, la ONU siempre se ha puesto como meta poner fin a este estado, tan pronto como sea posible.

Lo cierto es que el manejo de la UNRWA en la cuestión de los refugiados palestinos provocó todo lo contrario. La decisión de ampliar la ya de por si problemática definición de los refugiados palestinos, incluyendo un mayor número de descendientes eterniza, amplia y empeora el problema. Es posible que para algunos líderes árabes este haya sido el objetivo desde el principio, porque mientras no se encuentre una cura para el problema de los refugiados palestinos, es muy conveniente ver cómo se transforma a Israel en un chivo expiatorio para sus males… alguien que puede ser culpada por la situación política, social y económica de la región. Pero en términos de los árabes-palestinos, los que han permanecido como refugiados desde hace décadas, y para sus hijos, los que fueron introducidos en el círculo de la dependencia y la carencia, el estatus único que recibió la UNWRA ha empeorado su situación.

 

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