El 31 de agosto de 2018 la administración Trump anunció que Estados Unidos dejará de financiar a la UNRWA, citando como insostenible el modelo comercial operacional de la organización, por causa de su “creciente y expansiva” comunidad de beneficiarios titulares. Esta decisión no es menos que histórica. Aunque los palestinos lo ven como un golpe muy serio, si se les presenta como un paso necesario en el camino hacia la creación de un estado palestino, este posee el potencial de albergar implicaciones positivas a largo plazo. Mientras Israel ciertamente debe prepararse para los posibles escenarios negativos que tal medida política puede generar a corto plazo, no es prudente aferrarse al actual paradigma que aleja la responsabilidad pragmática y ética del liderazgo palestino en rehabilitar y reasentar a los refugiados palestinos dentro de los territorios palestinos. Con firmes iniciativas a incentivos y políticas israelíes, estadounidenses e internacionales, la decisión estadounidense de poner un alto a la financiación de la UNRWA puede servir como un llamado de alerta al liderazgo palestino e inyectar potencialmente nueva vida al proceso palestino-israelí.
El 31 de agosto de 2018, la administración Trump anunció que Estados Unidos pondrá un alto al financiamiento de la UNRWA (Agencia de Asistencia y Trabajo de Naciones Unidas a los Refugiados Palestinos en el Cercano Oriente), citando el modelo operacional-comercial de la organización como insostenible dada su “exponencialmente interminable y expansiva comunidad de beneficiarios titulares”. A esta decisión le sigue un recorte del presupuesto estadounidense a la UNRWA en enero de 2018; la reubicación de la Embajada de Estados Unidos de Tel Aviv a Jerusalén; un recorte presupuestario estadounidense de $200 millones en ayuda palestina; e informes que especifican que Estados Unidos intenta reconocer solo a medio millón de los más de 5 millones de refugiados palestinos reconocidos por la UNRWA.
La UNRWA fue creada en 1949 para apoyar y asistir entre 650.000-850.000 palestinos que huyeron o fueron expulsados de sus hogares en las hostilidades que rodearon la creación del Estado de Israel. La agencia opera escuelas y provee alimentos, atención médica y otros servicios sociales a los refugiados palestinos en Cisjordania, la Franja de Gaza, Jordania, el Líbano y Siria. Todos los demás refugiados de otros conflictos reciben ayuda de una agencia diferente de las Naciones Unidas: La UNHCR o ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados).
Comparando el trabajo de ambas agencias se destacan 3 diferencias centrales. La primera es el cómo la UNRWA y la UNHCR definen a los refugiados: la UNHCR no otorga automáticamente la condición de refugiado a los descendientes de los refugiados y puede sopesar el revocar la condición de refugiado ante consideraciones socioeconómicas, la obtención de ciudadanía en otro país y la participación en crímenes contra la humanidad o crímenes de guerra. La UNRWA sin embargo, agrega unos 10.000 nuevos refugiados de 5ta y 6ta generación a sus listas todos los meses; reconoce a unos 2 millones de ciudadanos jordanos de ascendencia palestina como refugiados palestinos; y les otorga la condición de refugiado a los terroristas convictos.
La segunda diferencia se refiere a la infraestructura operativa y presupuestaria de las agencias, donde la UNRWA recluta a casi 30.000 empleados (la gran mayoría de los cuales son palestinos) para atender a 5.6 millones de refugiados palestinos; y la UNHCR emplea a 9.300 personas (la gran mayoría de ellas son nacionales de los países anfitriones) para que atiendan las necesidades de 39 millones de refugiados y desplazados. Además, el presupuesto asignado a cada refugiado palestino bajo los auspicios de la UNRWA es un 40% más alto que el presupuesto asignado a los refugiados bajo los auspicios de la UNHCR.
La tercera diferencia se refiere a los objetivos respectivos de las agencias: mientras la UNHCR se esfuerza por reasentar a los refugiados bajo su cuidado y de esta manera reduce sus números, el marco operacional de la UNRWA refuerza el paradigma que la situación de los refugiados palestinos (y sus descendientes) solo puede mejorarse regresando a sus hogares ancestrales. También en Gaza, Hamás ha aparentemente utilizado las instalaciones de la UNRWA para almacenar armamento y lanzar cohetes contra los centros de población israelíes.
Las contribuciones por parte de los Estados Unidos a la UNRWA superaron a las de cualquier otro país y triplicaban la suma aportada por la Unión Europea. Una manifestación tangible del recorte presupuestario de los Estados Unidos hasta la fecha es la advertencia realizada por la UNRWA de que mientras 500.000 estudiantes palestinos en Cisjordania y en la Franja de Gaza han regresado a las 700 escuelas operadas por la UNRWA luego del receso de verano, el presupuesto actual no es suficiente para mantener las escuelas funcionando más allá de este mes.
Los objetivos del Presidente Trump a la terminación de financiar a la UNRWA incluyen dos alternativas no-mutuamente excluyentes. La primera es consistente con la política de “Los Estados Unidos Primero” del presidente y el deseo de ver que otros gobiernos ayuden a cubrir los costos de la UNRWA. Si los recortes por los estadounidenses son cubiertos por otros actores, es poco probable que este escenario contenga cambios en el mandato y desempeño de la UNRWA, aparte de una disminución potencial en el alcance de las actividades de la organización y un aumento en el sentido de inseguridad de sus beneficiarios.
La segunda alternativa es que la actual administración quiere ver a la UNRWA reformada o totalmente desmantelada. Tal escenario puede estar motivado por el deseo de los estadounidenses de presionar a los palestinos para que reviertan su decisión de no cooperar con el equipo de Trump en el Medio Oriente, que siguió la reubicación de la Embajada estadounidense a Jerusalén. También pudiera ser parte de una medida mayor para preparar a los israelíes y palestinos al acuerdo de paz definitivo del presidente, que continúa revoloteando alrededor de la región y cuyos detalles y fecha de anuncio aun son desconocidos. De cualquier manera, si tal escenario se desarrolla, Estados Unidos ya ha enfatizado que intensificará el diálogo con la ONU y los actores relevantes respecto a nuevos modelos en abordar el tema de los refugiados palestinos.
Mientras el Primer Ministro Binyamín Netanyahu se pronunció en contra de la UNRWA y apoya la política estadounidense, la institución de seguridad israelí ha reaccionado a la medida estadounidense con preocupación. La UNRWA provee asistencia humanitaria esencial a los habitantes de Gaza; es una fuerza estabilizadora instrumental; le provee a Israel un importante punto de contacto eludiendo a Hamás; y permite que los aparatos de seguridad de Israel controlen la entrada de material para la construcción y sustancias de doble uso hacia Gaza.
Sin embargo, las preocupaciones de la institución de seguridad, por legítimas que sean, sirven a los intereses a corto plazo. La UNRWA en su formato actual está diseñado para perpetuar la condición de refugiado palestino y cultivar la próxima generación de palestinos junto al espíritu de regresar a sus hogares ancestrales en Israel. Si bien el desmantelamiento de la UNRWA no cambiará la narrativa palestina, la prolongación del actual marco operativo de la agencia envía un mensaje que “no ayuda” a reducir las brechas conceptuales entre las partes.
En cualquier caso, la terrible situación humanitaria en el terreno, particularmente en Gaza, exige que se diseñen alternativas a la UNRWA cuando este sea desmantelado. A pesar del anticipado antagonismo de ciertos actores en la comunidad internacional y las promesas de algunos estados de llenar el vacío presupuestario de la UNRWA, la actual situación pudiera aprovecharse para crear una mejor alternativa. Al menos, varias pautas pudiesen ayudar a contener el daño potencial a causar.
Primero, deberían existir nuevos criterios para determinar quiénes son o no refugiados palestinos. Los palestinos que residen en Gaza y Cisjordania en áreas que presumiblemente serían parte de un futuro estado palestino, así como también los palestinos con ciudadanía jordana ya no pueden ser contabilizados como refugiados. Como tal, la ayuda humanitaria a los palestinos que viven en estas áreas debe ser otorgada dependiendo de las verdaderas necesidades de cada persona y no como un producto de la condición de refugiado de cada uno de ellos.
Segundo, los fondos para los palestinos en estas áreas deberían ser canalizados a la Autoridad Palestina y al gobierno de Jordania. Los refugiados palestinos autóctonos en Siria y en el Líbano, que no han recibido ciudadanía en estos estados y no han podido integrarse a la sociedad en general, deben ser transferidos al cuidado de la UNHCR. Esto mejorará sus posibilidades de progresar, en lugar de prolongar su terrible situación y al mismo tiempo ayudará a disminuir la narrativa de que un día millones de palestinos volverán para habitar en Israel.
Tercero, un UNRWA centralizado debería ser reemplazado gradualmente por diferentes agencias modulares: la UNHCR en el Líbano y Siria; organizaciones bajo los liderazgos oficiales jordanos y palestinos en Jordania y Cisjordania respectivamente; y una organización humanitaria alterna en Gaza. Tales medidas deberían complementarse con iniciativas políticas y económicas para neutralizar el antagonismo y aumentar la probabilidad de aprovechar esta acción singular en un proceso político integral.
La decisión estadounidense de no financiar más a la UNRWA no es menos que histórica. Aunque los palestinos consideran que dicho paso es un golpe serio, si se le presenta como un paso necesario en el camino hacia la creación de un estado palestino, posee el potencial de tener implicaciones positivas a largo plazo. Mientras Israel ciertamente debe prepararse para los escenarios negativos que tal acción política puede generar a corto plazo, no es prudente aferrarse al actual paradigma que aleja la responsabilidad pragmática y ética del liderazgo palestino en rehabilitar y reasentar a los refugiados palestinos dentro de los territorios palestinos. Con firmes iniciativas a incentivos y a las políticas israelíes, estadounidenses e internacionales, la decisión estadounidense de no financiar más a la UNRWA puede servir como una llamada de alerta al liderazgo palestino y potencialmente inyectar nueva vida al proceso palestino-israelí.
Michal Hatuel-Radoshitzky y Kobi Michael son experimentados compañeros en investigación
